城管内务管理制度(收集3篇)
城管内务管理制度范文篇1
〔关键词〕城市化；城市群；社会管理
中图分类号：D922.2文献标识码：A文章编号：1008-4096（2013）04-0091-06
一、问题的提出
近年来，一系列区域性发展规划的出台，是对我国经济和社会发展模式的一种新探索。其中，城市群的发展及其规划是重要内容之一，而且这也契合了我国城市化以及区域城市一体化发展趋势的要求。从法学、公共管理学和社会学等视角出发，对城市群形成和发展中的问题进行研究，甚为必要。近年来屡屡为国家领导人在重要场合提及的社会管理创新问题，同样有着重要的现实意义和学术研究价值。那么，城市群发展与社会管理创新之间又有何关联呢？或再进一步，城市群的社会管理创新立法问题，在我国社会实践中是否为真实而非臆造的问题呢？
一般而言，政府法定职权范围内的事项都属于社会管理的对象。从《宪法》关于政府职权的规定来看，在我国可以纳入社会管理范围的事项非常广泛。例如《宪法》第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察及计划生育等行政工作。所有这些行政工作都可以被视为地方政府社会管理的对象。而从宪法和法律关于社会管理的规定来看，在我国社会管理的主体主要是政府或行政主体，其他社会主体只是作为被管理对象而存在，这也是我国当下社会管理体制的最大特点。然而，国外许多国家的成功经验早已表明，实现良好的社会管理单纯依靠政府或公权力机构是不够的，甚至以政府为单一管理主体的模式本身存在着重大缺陷。那么，在政府或行政主体占绝对主导地位的情况下，实现社会管理制度的创新以及进行相应的立法，存在多大的可能性或创新的空间呢？或者说，在涉及城市群社会管理立法时，立法者如何才能实现社会管理的创新呢？
本文的研究正是带着上述问题展开的。将城市群、社会管理和立法理念这三个看似没有直接关联的事物加以连结，所遵循的是这样一种逻辑：一方面，从地理空间上看，城市是社会管理的基本单元或主要承载者，在城市社会管理受我国行政和社会管理体制影响较深的情况下，处于形成和发展中的城市群或许可以在社会管理体制方面实现一定程度的突破；另一方面，现代化的社会管理所依据的应该主要是法制，并且是一种良好的法制，而良好法制的产生又主要是通过立法来完成。立法者在何种理念的指导下开展立法，对于法制的实践效果会产生根本性影响。概言之，城市群的发展是实现社会管理创新的重要契机，而城市群社会管理立法理念的选择又直接影响着我们在社会管理创新这条路上能走多远。
二、城市群社会管理的特点及其立法空间
1.城市群社会管理的特点
任何城市的发展不可能永远是封闭的，城市群的形成是城市化进程中的必然现象或必经阶段。城市群的出现与运行，必然伴随着一些新的问题需要解决，或在理论上，或在制度上，或在实践中，而这三个层面又往往是交织在一起的。社会管理问题存在于任何一个城市中，并且有些社会管理问题已经超越了城市的地域范围具有跨城市的属性，因此，社会管理问题同样是城市群在运行过程中所必须面对的一个基本问题。城市群社会管理最大的特点是不存在一个统一的政府或行政实体来负责社会管理，它以组成城市群的各城市社会管理职权为基础，需要各城市社会管理部门的合作与协调。笔者认为，对城市群社会管理问题进行研究有着重要意义：一方面，它不仅可以满足城市群社会管理的需要；另一方面，也可以从理论和制度层面为我国社会管理体制或机制的创新提供参考，甚至成为社会管理创新的重要突破口。
掌握城市群社会管理的特点，是开展相关问题研究或具体制度建构的前提。结合我国城市群形成的背景，以及城市社会管理的特点，笔者认为，城市群社会管理有两个基本特点：
第一，协调性。即城市群的社会管理不是依靠某个独立或统一的政府或行政主体来实施，而是建立在城市群内各城市有关社会管理部门合作与协调基础之上。根据《宪法》和《组织法》的规定，各城市之间（我们假定组成城市群的各城市处于同等的行政级别）不存在行政隶属关系，相互独立，依法行使各项经济、文化和社会管理职能。城市群社会管理不同于单个城市的社会管理，后者有着一套完整的政府机构或行政体系，在各项社会事务的管理方面也有着较为明确的依据和分工，而前者不存在这样的机构体系。城市群社会管理实际上是对城市间公共事务的管理或公共服务的提供，对此并无直接的法律依据，而只能依托各城市政府依法所享有的社会管理权，通过各城市之间的社会管理机构的合作来开展相应的社会管理工作。合作必然离不开协调，因此，协调性是城市群社会管理的最主要特点。
第二，探索性。这是由我国城市群发展的现状和制度框架决定的。城市群的出现与发展在我国已经历了一段时期，但各项运行机制还远未成熟，并且城市群的空间意义仍要大于内涵意义，实质性的合作尚未展开也很难展开。导致这一现状的原因很多，其中一个非常重要的因素是长期以来所形成的行政区经济发展模式，即包括各城市政府在内的各级政府在各自的行政区划范围内，相对独立地发展自己的经济事务，受这一模式的影响，社会管理事务也具有相应的封闭性。城市群的规划及其实施，在一定程度上迫使原来相对封闭的经济发展和社会管理模式逐渐走向开放与合作（当然，这并不意味着之前各城市之间不存在合作，但城市群视角中的合作显然有别于传统的城市之间的合作）。然而，历史的惯性决定了城市群意义上的社会管理仍将在很长时期内处于探索之中，许多制度的建立和机制的运行都需要在摸索中成型并逐渐成熟，例如究竟哪些事务应该或可以纳入城市群社会管理的范畴，以及在这一过程中各城市政府或社会管理机构之间的权利和义务、分工与职责如何确定等。
城市群社会管理所呈现出的这两个特点，真实地反映了当下我国城市群发展的现状，以及现行城市社会管理体制对新的探索可能产生的影响甚至制约。尽管有关城市群社会管理创新的任何探索都会存在很大的风险与阻力，但是对处于快速发展中的城市群而言，这些探索是必要的。
2.城市群社会管理的立法空间
与城市一样，城市群社会管理并非凭空进行的，它要建立在一套规则体系基础之上。这套规则体系赋予城市群社会管理权，界定其权限范围，明确其管理对象或事务。这套规则体系应该主要是法律。笔者认为，法律在任何管理主体负责或参与的社会管理活动中都应该扮演着基础性与主导性的作用，城市群的社会管理也不例外。
对于城市群社会管理立法，我们可以从两个视角来认识：外部视角和内部视角。所谓外部视角，是指有关城市群社会管理的立法，即中央立法机关或城市群所在的省、自治区或直辖市的立法机关为了加强或改进城市群的社会管理所进行的立法。内部视角则是指城市群在社会管理过程中的自行立法，在我国现阶段，具体是指城市群内的各城市之间就城市群的社会管理及活动所进行的合作立法。无论是外部视角还是内部视角，我国城市群社会管理立法都存在很大的立法空间，存在着大量需要通过城市群立法来实施管理的社会事务。
从外部视角看，有关城市群社会管理的体制和基本制度问题，都需要通过中央立法来规定，省级地方立法起补充作用。城市群或都市区在我国已不是一个陌生概念，已经被正式写入一些区域规划文件中，如《中原城市群总体发展规划纲要》中规划了中原城市群产业布局基本架构；《辽宁沿海经济带发展规划》中明确提出：“建设沿海城镇体系，打造大连、锦葫兴凌（锦州、葫芦岛、兴城、凌海）、营盘鲅（营口、盘锦、鲅鱼圈）等3个都市区。”但是，无论是《中原城市群总体发展规划纲要》，还是《辽宁沿海经济带发展规划》，以及其他类似的区域发展规划，都属于政策性文件而非正式的法律文件。这就意味着，无论相关规划文件中对城市群的运行如何描述或设计，只要现行的行政体制以及法律框架不做变动，包括社会管理事项在内的城市群发展构想就很难取得实质性进展，除非我们延续那种为了改革而漠视既定规则的思维。因此，在现行宪法和法律关于城市群运行规定基本处于空白的情况下，城市群社会管理立法存在着很大的立法空间。例如城市群社会管理的必要性和正当性问题、地方政府尤其是城市政府社会管理自的问题、政府管理与社会自治之间关系的问题，以及其他一些与社会管理有关的具体机制性问题（如社会管理的公众参与机制）等。
从内部视角看，许多城市社会管理事务都已超出了某一城市的管理空间，需要通过城市间的合作也即在城市群层面上进行处理，这些社会事务既是城市群社会管理立法的主要对象，也是推动城市群形成并不断发展的重要原因。从性质上可将这些社会事务划分为管理和服务两种类型。其中，管理类社会事务包括管理规则的制定、社会秩序的维护、行政规划的实施、环境保护，以及其他依法由城市政府负责管理的经济、社会和文化事务。服务类社会事务包括基础设施建设、社会福利保障、教育服务改善、信息资源提供，以及其他与城市发展和社会公众发展需求相关的公共服务。例如在《山东半岛蓝色经济区发展规划》中，就对山东半岛蓝色经济区（也即蓝色经济区城市群）产业体系的重新架构、海洋科技和教育的加大投入、基础设施建设的改进、海洋生态文明建设等管理类和服务类社会事务，结合城市群内部各城市的特点进行了规划。尽管这一规划的制定者是山东省政府并得到国家发改委的批准，但是这一发展规划的实施主体则是山东半岛蓝色经济区内部的各个城市，其中绝大部分社会事务的管理和公共服务的提供，都需要借助各城市间的合作才能达到。《山东半岛蓝色经济区发展规划》只是一个政策性文件，政策之后应是法律。无论是何种类型的城市群发展规划，这些政策性文件在城市群形成和发展之初可能会发挥主导甚至决定性的整合和促进作用，但这些规划往往更多地停留在对发展目标和发展机制较为宏大的设计层面上，而如何具体落实这些目标，以及在这一过程中有关各方权利和义务的设定和机制运作等微观问题上，法律所发挥的功能是政策性文件所无法替代的。总之，城市群内部大量存在的社会事务为其提供了充足的立法空间。
三、城市群社会管理实现从“控制”到“协调”立法理念转变的原因
城市群社会管理立法除了要在现行立法体制框架内运行并遵守相关法律规定外，还要遵循相应的立法理念。立法理念的选择会在很大程度上决定着城市群社会管理立法的价值与功能定位，并将影响立法的实施效果。当然，立法理念的确定与社会管理理念的定位直接相关，任何社会管理都是在一定理念指导下开展的。长期以来，我国社会管理所奉行的主要是“控制”理念，即政府实施社会管理的目标及出发点是如何将各类社会组织及其活动置于政府权力可控范围之内。这一理念指导下的社会管理具有三个特点：一是政府通过法律或行政等手段，将各领域的社会事务尽可能地纳入社会管理范围内，并设置相应的活动准则，使其不偏离政府预设的社会管理目标；二是政府的社会管理权几乎可以延伸到社会生活的各个领域。相比之下，政府之外的非政府组织或社会团体在社会管理中所发挥的作用有限；三是看似庞大的政府社会管理权以及相应的管理体制，实际上并未真正有效地发挥预期作用，反而在许多情形中显得左支右绌、力不从心，并且还暴露了一些体制性的弊端，如腐败频出和效率低下问题。总之，尽管现行社会管理体制有其不可替代的积极意义，但其中的一些弊端以及所面临的愈加繁重的社会管理任务，使得寻求变革和创新成为不可避免。
由于社会管理的“控制”理念主要是通过立法来确立和不断强化的，例如宪法和地方组织法关于各级政府社会管理职权的设定，以及各类具体法律、法规等关于政府行政管理职权的规定等，都在从不同层面维护“控制”理念，因此，欲实现城市群社会管理体制和机制的创新，就需要首先从立法层面来转变这种理念。至于转变的方向，本文认为应该由“控制”理念逐渐转变为“协调”理念。所谓“协调”理念，具体是指在城市群社会管理过程中，应该更为注重城市群内各城市政府之间的合作，以及城市政府与非政府组织甚至个人之间的协作。这里所以强调城市群社会管理立法应实现“协调”理念的转变，是因为无论在理论上还是在实践中，与“控制”理念相比，“协调”理念都更具必要性和可行性。
从理论上看，“当代管理理论已经开始承认，管理者的管理活动既存在层级内部，又存在组织之间，这涉及到政府间的联络工作，亦涉及到政府和非政府部门之间的联络工作。”[1]近年来，以合作与协作为核心内容的治理理论逐渐为我国学者所重视，如王旭[2]通过对美国大都市区管理模式及其研究重心转变的研究指出，美国大都市区管理已经实现“从体制改革到治道改革”，而治道改革的核心在于强调合作与协作，其中合作主要指政府间合作，协作则指政府与非政府间的协作，一般是形成公共和私人的伙伴关系甚至是部分公有事业部门私有化。总之，学者们通过对全球性地方政府改革及社会治理理论的研究，已经基本达成了理论共识：社会管理或地方公共事务的有效治理，决不能单纯依靠地方政府，需要将视野扩展到地方政府与其它横向和纵向的政府间关系、地方政府与社会组织或私人部门甚至社会个体之间的关系。这一理论共识同样适用于城市群社会管理。
就我国城市群社会管理实践来看，之所以要实现从“控制”向“协调”立法理念的转变，个中原因除“控制”理念指导下的社会管理暴露出许多弊端外，还与城市群发展及其社会管理自身的特点有很大关系。城市群的出现及运行虽然对我国渐趋僵化的行政体制形成了一定程度的冲击，但同时也为行政体制的改革提供了良好的契机。在我国，政府的社会管理是借助于行政职能条块分割、上下级政府职能同构的行政体制来承接的，这就导致了社会管理活动实际上也是处于一种条块分割和职能同构的境地。例如我国《条例》关于活动的基本原则便是“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”，尽管这是针对活动而言的，但又何尝不是我国社会管理体制的缩影呢？应该说，以克服行政区经济发展模式弊端为最初目的的城市群发展规划的出台，不仅是对突破我国行政区经济发展模式的尝试，也在很大程度上冲击了既有的社会管理体制，并为社会管理体制的创新提供了重要契机或突破口。城市群的出现在一定程度上打破了现行法律关于行政区划的体制性限定，使得一些经济和社会管理活动可以在更大的地域范围尤其是跨行政区划之间开展，从根本上冲击了属地管理的原则。但城市群并非一级政府，它所实施的社会管理活动要依托于其内部各城市的社会管理权，这就要求城市群社会管理立法，无论在外部视角还是内部视角意义上，都不能再死守原来的“控制”理念，而应适时地转换为“协调”理念。
再者，建国以来计划经济体制下政府权力无限膨胀，其触角几乎伸展到任何一个社会角落，社会自治的空间被极度压缩。尽管改革开放以来这一局面有了很大的改观，但由于历史的惯性，政府还是习惯于为社会的发展设定一个目标，包括在社会管理领域总是力图将各类社会事务置于其预设或可控的范围内，而且相应的立法也服务于此，社会自治的空间依然有限。若要真正寻求社会管理体制的创新，就应该尝试改变这种政府社会管理权“一权独大”的体制，逐渐赋予各类非政府组织或社会团体更大的自治权，并使其在社会管理过程中发挥更大的甚至在某些事务上主导性的作用。而且，“从概念上讲，所谓社会管理，主要是指政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。”[3]各类社会组织本来就应该成为社会管理的基本主体之一。作为正处于形成和发展初期的城市群，各项体制或机制的产生固然要受制于现行的政治、经济和社会体制，但毕竟城市群及其社会管理是以一种新事物的面目出现的，既然实现社会管理体制创新的重要性已经成为共识，为何不尝试以城市群社会管理及其立法为契机来探索各种创新的可能性，尤其是在城市群社会管理过程中实现一定程度上的政府与社会组织的“权力共享”局面呢？如果政府认为这种尝试对于更好地实现社会管理目的是有益的，那么城市群社会管理立法理念实现由“控制”向“协调”的转变也是必要的。
四、城市群社会管理立法如何实现向“协调”理念的转变
实现城市群社会管理立法理念的转变，并非一蹴而就的事情，它仍需要从外部和内部两个视角入手。就外部视角来看，中央和省级地方在进行有关城市群及其社会管理立法时，应该逐步确立“协调”理念。显然，中央立法在这一过程中扮演着关键的角色。对此，有必要对现行《宪法》、《地方组织法》、《立法法》以及其他相关法律法规进行修改，并且再通过中央立法在以下四个方面做出调整或予以明确：
第一，通过认可城市政府的社会管理活动可以跨城市实施，而非只能局限于本城市行政区划范围内，间接承认城市群社会管理存在的合法性（包括合宪性）。本文并不主张直接通过中央立法的方式确立城市群的社会管理主体地位，因为这种做法所延续的依然是一种控制理念，即使在这样的立法中城市群没有作为一级政府存在，但由于城市群获得了直接的社会管理主体地位，城市群内部各政府之间的那种合作与协商的契约色彩也会因此变淡，各城市政府与城市群内各非政府组织或个人之间的协作关系还会受到冲击。城市政府与社会组织或个人之间依然是一种管理和被管理的关系，只不过它们稍加装饰出现在了城市群这一舞台上而已。这显然背离了协调理念。
第二，调整地方立法权在城市政府之间的配置，尤其要重新审视和改革我国现行立法制度中存在的城市立法资源分配不均的问题。对于这一问题，本文将较大的市的涵义或范围予以统一回归至《宪法》关于较大的市的规定，即较大的市指的是辖有区、县的地级市，同时依《立法法》规定赋予所有较大的市以地方立法权[4]。鉴于当前城市群的基本构成单位仍为辖有区、县的地级市，只有依据上述主张，才能建立起城市群内部各城市政府之间的平等关系，有关的社会管理立法合作才能得以真正施展。
第三，与地方立法权重新配置相关的是，有关中央和地方政府之间在社会管理上的分工问题，同样需要通过中央立法进一步明确，尤其应该扩大地方政府的社会管理职权范围以及社会管理自。同时，中央立法还应授权更多的非政府组织或社会团体，例如各种协会或中介组织以相应的社会管理权，允许其通过团体自治和公众参与等方式，分担一定的社会事务管理职能，并随着相关机制的完善逐步扩大其所管理事务的范围。
第四，在将政府职能定位为服务的前提下，对社会管理事务做更为细致的分类，例如可分为管理型事务和服务型事务。对于跨城市的管理型事务，中央立法应允许城市群内的各城市政府通过相互合作的方式进行处理，而对于跨城市的服务型事务，中央立法也应尝试允许非政府组织参与其中，与城市政府进行协作，更好地达到管理或服务目的。
城市群社会管理立法理念能够实现多大程度的转变，直接取决于中央立法愿意在多大程度贯彻“协调”理念。当然，中央立法是一个非常复杂的利益博弈过程，立法理念由“控制”转变为“协调”将会大大影响甚至损害那些已受惠于控制理念的行政机关或有关主体的利益，很容易引起其反对甚至抵制，这是中央立法在理念转变过程中必然要面对的，也是我们应该意识到的现实。我们对此应该保持足够的理性与耐心，并通过各种方式或途径来推动中央立法的这种转变。至于省级地方立法在这一过程中所扮演的角色，可以根据中央立法的情况以及城市群社会管理立法的需求，有针对性地通过具体制度或机制的调整与建立，来切实推动城市群立法理念由“控制”向“协调”的转变。
就内部视角而言，城市群内部各城市之间在社会管理问题上进行合作立法时，也应该以“协调”为其主导性立法理念。与外部视角的立法不同，城市群的自行立法主要着眼于城市群社会管理过程中一些具体规则的建立和完善，包括城市政府间在城市群社会管理合作过程中各自的分工与职责、权利与义务等问题；城市政府与非政府组织在协作提供社会服务过程中的各自权利和义务，以及应该遵循怎样的规则等问题。具体来讲，内部视角的城市群社会管理立法在其理念转变过程中应处理好以下三个方面问题：
第一，城市群社会管理立法本身需要协调。在现行立法体制下，并不存在独立的城市群立法机关，城市群社会管理立法要建立在城市群内各城市立法合作基础上。对于城市群合作立法的路径，有学者总结了如下三点，即构建区域共同规章、制定示范性文本和赋予政府协议以法律效力[5]。这三种路径或模式都有其可行性与弊端，但无论采用何种，都离不开城市群内各城市立法机关（尤其是城市政府）之间的合作与协调。因此，城市群社会管理立法活动本身就需要进行充分的“协调”。
第二，在具体的城市群公共事务管理方面，例如城市群环境治理、公路和铁路等公共基础设施的修建与维护，以及垃圾处理等，需要各城市政府之间的合作与协调，相应的立法应反映并促进这种合作与协调关系。存在于城市政府之间的另一种合作情形是，城市群内某个城市与城市群内其他城市之间通过合同方式，将本城市的部分公共事务实行服务外包。在地方政府公共服务签约外包方面，美国的“莱克伍德方案”为开先河者。在莱克伍德市政府与洛杉矶县政府签订的公共服务外包合同中，莱克伍德市政府将犯罪预防与控制、道路维护和校区火灾安全教育等公共管理或服务事项，都通过购买的方式交由洛杉矶县政府来实施[6]。当然，这种社会管理模式在我国当前乃至今后很长时间内出现的可能性不大，但它毕竟为城市群社会管理提供了一种可供参考的模式，并且它所体现的仍是一种协调而非控制的理念。无论何种合作模式下的立法，“协调”理念都应该是最佳的选择，因为在各城市社会管理权相互独立的情况下，“控制”无从谈起。
第三，在城市群社会管理尤其是公共服务提供过程中，加强城市政府与非政府组织之间的协作，在许多情况下会更高效一些，有关城市群立法应该重点推进和完善这一模式下的各项具体制度或机制。其实在美国，政府及其官员早已意识到：“当私人供应商已经做好与政府做生意的准备之后，政府就根本没有必要自己生产所有的物品和服务”，并且“实际上从美国内战到第二次世界大战，政府与私人部门合同管理的基本原则一直都没有改变。法律只是要求政府的合同管理者列出他们想要购买的物品和服务的详细说明，然后为发标做出必要的广告宣传，并在预定的时间和地点进行公开招标，最后将承包合同裁定给符合说明条件的出价最低的竞标者”[7]。同样，在我国城市群社会管理过程中，政府与私人部门之间的协作同样值得期待，而立法在其中所应扮演的协调角色也就一目了然了。
总之，城市群的形成和发展为我国社会管理创新提供了良好契机，若要借此实现社会管理体制或机制的创新，首先应完成城市群社会管理立法理念从“控制”向“协调”的转变。当然，这一转变会牵扯到很多问题，有些甚至是根本性的问题，这就需要立法者和政府改革者真正着眼于长远并以坚定的改革立场，通过中央立法、地方立法和城市群立法等各个层面全方位地推动这一立法理念的转变。
参考文献：
[1]罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦圭尔.协作性公共管理：地方政府新战略[M].李玲玲，鄞益奋译，北京：北京大学出版社，2007.2.
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[4]陈光，于海亭.较大的市立法的制度变迁及其改进[J].中国矿业大学学报（社会科学版），2010，（1）：53-58.
[5]王春业.我国经济区域法制一体化研究[M].北京：人民出版社，2010.161-288.
城管内务管理制度范文篇2
关键词：城市规划管理理论方法城市发展
中图分类号：TU98文献标识码：A
城市规划作为一个不断付诸实践的过程，涉及到一定范围内所有公众的利益，需要通过政府的管理来实施。城市规划规划管理在城市的规划和建设中占有重要的地位，“三分规划，七分管理”就是对规划实践形象的表达。
1管理后评估的含义与作用
管理是社会组织中为了实现预期的目标，以人为本进行协调活动。其中政府管理是以政府为主导，通过与市场和社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为，实现城市的建设的落实，城市的发展和良好的运营。我国城市规划的管理功能通常由各地方城市规划管理部门承担，城市规划管理部门是专门为城市管理服务的机构，是地方政府机构之一。城市规划管理的好坏，直接影响着人民群众的工作和生活。
城市的正常运转一旦出现了问题都会给居民生活带来不便，而且随着生活水平的提高，人民群众的各种需求也在不断增多。提供更加舒适高效的环境和服务，已成为进一步提高城市管理水平的必然要求。城市管理的好坏，还直接影响着城市自身的发展。现在城镇化进程不断加快，各区域之间、城市之间的竞争，日趋激烈。在这种情况下，城市要发展必须要提升自身综合竞争力，这不仅需要在硬环境上提升水平，更需要强力打造城市的软环境，而城市管理水平则是重要的软环境之一。城市环境是否整洁优美，交通是否便捷，基础设施是否完备，社会生活是否有序，是否具有安全感和亲和力等都直接影响着一个城市的外在形象和吸引力，决定着它的发展前景。所以，在加强基础建设、改变外在形象的同时，还必须切实采取措施，进一步提高城市管理水平。
2城市规划管理机制
2.1城市管理的行政机制
城市规划、建设、运行管理等机构的行政领导体制。它包括城市管理系统中的诸机构间的行政隶属关系，以及各自的管理幅度与管理层次。城市管理系统在市政府行政机构序列中的领导及协调与被协调的关系、市政府其他职能机构与他们的关系等。总之，城市管理系统内的各组织机关及其职能机关的关系网络，构成了城市管理体制的主要内容。
2.2城市管理部门的职能及权责关系
城市管理系统内各机构的职能及权责关系。城市管理系统各组织机关的职能，由相应的法律法规规定，其权责机构由职能体系所决定。
2.3城市管理体制中的市、区、街道“三级管理”体制。首先是三级管理中的职能分工，如市级的宏观决策指导与综合协调职能、区级的分解与协调决策职能、街道级的执行职能。其次是事权分配及管理原则，如市级的规章政策制定权、区以及的决策指导权、街道的执行处理权。第三是指同一层级的各管理机构的关系。如区级的规划、建设、管理的不同于市级的体质形式。
3规划、建设与管理的关系
城市规划、建设与管理水平之间既相互连结、相互依存、互相渗透。又相互分离、互相否定。一方面城市规划、建设是基础，创造出城市赖以生存和发展的不可缺少的物质条件，为城市管理提供雄厚的物质基础和必要的技术条件，同时也对城市管理不断提出新的更高的要求，由此促进城市管理的发展。没有城市的规划与建设就没有城市的管理。另一方面，城市管理是关键，是巩固城市规划建设成果，营造良好城市秩序，发挥城市功能的必要的手段；城市建设发展了，城市功能增强了，则要求城市有序管理，发挥城市的服务功能，为经济发展服务，提高人民的生活质量。另外，在规划、建设、管理的三者关系中，管理是中心环节，规划和建设是管理的物质基础。如果管理不善，优质的规划、建设的成果就不能巩固和维持，应有的效益也难以发挥。只有高明的管理，才能与优质的规划、建设相得益彰，而且还有补充规划、建设不周、不足的反馈作用。
4规划管理体系后评估的构建
近年来，国内学者对规划管理后评估研究较少，随着城市的发展，人们对城市规划管理的认识越来越重要，未来城市规划管理评估将是城市规划研究城市问题的热点，在此笔者借助英国审计委员会出台地方政府全面绩效评价（CPA）构建城市规划管理体系评估指标因子具体如下表格所示：
城市规划管理评估指标因子
一级指标二级指标三级指标
城市规划管理评估因子规划落实的政策国家、省级出台的相关政策
地方政府相关政策
资源利用评估财政报告指标
财务管理指标
内部控制指标
服务评估指标环境服务指标
住房服务指标
基础设施服务指标
公共服务设施指标
政府能力评估指标成就指标
内部管理指标
5蒲城县城乡规划管理水平现状概况
随着城市规划管理工作的不断完善，蒲城城市规划主管部门组织机构不断完善，同时制定了较为完善的城市规划管理政策体系，先后成立了孙镇集镇管理办公室、孙镇环卫管理站、孙镇城镇规划建设监察大队，为小城镇建设的发展提供了制度保障、组织保证。有效地保障了城市规划的编制、实施管理与监督检查工作，城市规划管理水平不断提升，使城镇建设工作迈向了制度化、规范化和专业化轨道。但是蒲城县城市规划管理方面也存在着一些相关的困惑：
1.城市规划组织编制与审批管理程序不严密
根据笔者调研得知，蒲城县在部分地区的建设情况并没有完全按照规划编制情况进行，同时也并未经过法定的规划修编或变更程序。
2.城市规划实施管理过程中力度不够
城市规划的实施管理主要是针对城乡规划区内各建设项目活动进行规划审查，并核发规划许可的行政管理工作。主要内容包括建设项目用地管理和建设项目管理两部分的内容。在城乡规划实施管理中应处理好以下几个关系：
1）严格执法与自由量裁的关系
2）整体利益与局部利益的关系
3）近期建设与远期发展的关系
4）现代化建设与历史文化保护的关系
5）发展经济与环境保护的关系
6）专业与综合的关系
7）规范化管理与提高行政效率的关系
针对上述内容蒲城在保护文庙等历史文化建筑当中并没有与周围环境结合起来导致历史文化保护区范围减少同时周围建筑高度过大，同时了历史文化建设控制地带也存在着一些违章建筑。
3.城市规划监督检查管理部门薄弱
城市规划行政检查的的主要内容包括：道路规划红线界定、复验灰线及竣工验收等方面的内容。目前蒲城尚未设立规划监察中队，在规划和建设执行过程中，缺乏常设的有效的监督和执法力量。
4.缺少城市规划信息管理环节
城市规划信息管理系统的实现是城市规划管理业务流程为基础。包括：“一书两证”的审批和发放，规划方案和建筑方案审批；城乡总体规划、分区规划和控规的组织编制；规划实施监督检查；违章建筑处罚以及为公众提供信息咨询等。蒲城咋城市快速发展过程中缺少这一环节导致在规划管理过程中周期过长，影响城市的建设发展。
6蒲城县城市规划管理的后评估
6.1相关政策的梳理
结合不同的分类标准与方法，按照制定的主体分类对现有的政策法规和相关具体的执行措施进行分类，从中看出，蒲城县城市规划编制法规、管理条例主要体现在招商优惠和中小企业信用担保方面，其他方面有所缺失尤其是城市建设管理方面。
6.2组架结构
蒲城县城乡规划办公室现有以下几大部门：办公室、勘测规划室、规划监察大队、稽查股、法制股、规划股、财务股、村镇股。在行使各自的职责权利的时候带来了管理力度不够，缺失相关管理部门等方面问题，针对上述问题应采取以下措施：
1.加强城市规划管理人员的后续教育，可采取短期培训、经验交流等方式更新知识，提高技能。
2.明确各级之间和同级各部门间的只能分工，避免多头管理。
3.同时加强公众对城市规划知识的普及，中式规划宣传，不断强化居民城市规划意识。
6.3编制管理
蒲城县城市规划编制的组织，由政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划；政府根据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划；政府建设主管部门依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制控制性详细规划；相关部门依据控制性详细规划以及建设主管部门提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制修建性详细规划。现行的编制体系的技术意义大于管理意义，规划文件在使用中缺少刚性和弹性，同时，规划编制审批的程序周期较长等问题，针对上述问题应采取以下措施：
1.建全公共参与制度，给各种社会群体提供平等参与规划过程的机会。
2.完善编制体系，对审批制度做出相应的改革，缩短审批周期。
6.4实施管理
根据国家规划实施管理的法律法规对《蒲城县小型建设工程项目管理的实施办法》进行梳理发现该办法并未涉及乡村建设规划许可证制度和缺少建设项目规划与设计方案审查阶段及建设工程竣工规划验收阶段，针对上述问题建议加强规划的监督和做好土地使用和建设活动的批后管理等措施。
6.5信息管理
蒲城县目前所涉及的信息主要包括各种现状地形信息、规划信息、项目办理存档信息等，它们主要以文件的形式直接存储于服务器硬盘上。规划的信息主要面向管理，在公众服务方面还有所欠缺。
应当引入信息管理系统并贯穿于城市规划管理的各个业务流程之中。包括“一书两证”的审批和发放，规划方案和建筑方案审批；城乡总体规划、分区规划和控规的组织编制；规划实施监督；违章建筑处罚以及为公众提供信息咨询等。同时加大对公众的公开程度。
7结语
随着经济全球化进程的加快，城镇之间合作的加强社区、公众参与规划管理过程中来，从这个角度出发，对城市规划管理评估的研究应纳入整个城市规划体系中，进一步理顺规划、建设、管理的关系。但当前我国城市规划管理方面的理论不足以及在实践中产生了许多的问题和矛盾又影响了城市规划管理的效率。因此，从理论与实践两个方面对城市规划管理进行研究成为迫切的现实任务。
参考文献
[1]桑东升.城市规划管理的理论方法及中国的实践[J].城市研究，2000（5）：25—27.
[2]孙施文.城市规划哲学[M].北京：中国建筑工业出版社，1997.
城管内务管理制度范文篇3
为什么要将城镇居民基本医疗保险制度与新型农村合作医疗制度进行整合？
2003年与2007年，我国针对农村人口、城镇非就业人口分别建立了新型农村合作医疗（以下简称新农合）、城镇居民基本医疗保险（以下简称城镇居民医保）制度。制度建立以来，覆盖范围不断扩大，保障水平稳步提高，制度运行持续平稳，对于健全全民基本医保体系、满足群众基本医疗保障需求、提高人民群众健康水平发挥了重要作用。
近年来，随着经济社会快速发展，两项制度城乡分割的弊端逐步显现，重复参保、重复投入、待遇不够公平等问题日益突出。为深入推进医疗卫牛体制改革、实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义和城乡经济社会协调发展，在总结城镇居民医保和新农合运行情况以及地方探索实践经验的基础上，党中央、国务院明确提出整合城镇居民医保和新农合两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。
目前地方探索整合城乡居民医保制度工作进展如何？实施效果如何？
目前，全国已有天津、上海、浙江、山东、广东、重庆、青海、宁夏8个省和新疆生产建设兵团以及部分市、县实现了城乡居民基本医保制度的整合。各地一般按照“先门口、后整合”的路径，理顺行政管理体制；按照“筹资就低不就高、待遇就高不就低、目录就宽不就窄”统一政策，采取“一制多档、筹资与待遇相衔接”的方式逐步过渡，建立起统一城乡的居民基本医疗保险制度；整合经办管理资源，实行一体化经办服务；通过完善医保信息管理系统，提升信息化管理水平；妥善处理特殊问题，做好制度衔接和实现平稳过渡。
这些地方的探索取得了初步成效，制度更加公平，基金抗风险能力进一步提升，实现了城乡居民医保管理服务一体化，让城乡居民得到了实惠，也避免了重复参保、重复补贴、重复建设。同时，也为全国整合城乡居民基本医疗保险制度提供了有益借鉴。
当前，中央决定全面推进城乡居民医保制度整合的重大意义是什么？
整合城镇居民医保和新农合两项制度，建立统一的城乡居民医保制度，是推进医疗卫生体制改革、实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益、促进社会公平正义、增进人民福祉的重大举措，对促进城乡经济社会协调发展、全面建成小康社会具有重要意义。有利于推动保障更加公平，有利于实现管理服务更加规范，有利于促进医疗资源的高效利用。稳步推进城乡居民医保制度整合，将促进全民医疗保障体系持续健康发展，为全面推进基本医保制度整合奠定坚实基础。
全面推进整合城乡居民医保制度的总体思路是什么？如何把握工作目标和基本原则？
整合城乡居民医保制度的总体思路，是从政策入手，遵循先易后难、循序渐进原则，“统一制度、整合政策、均衡水平、完善机制、提升服务”。突出整合制度政策，实行“六统一”；突出理顺管理体制，整合经办机构，提供城乡一体化经办服务；突出提升服务效能，实现逐步过渡和平衡转轨，建立统一城乡的居民基本医疗保险制度。
整合城乡居民医保制度的工作目标是：推进城镇居民医保和新农合制度整合，逐步在全国范围内建立起统一的城乡居民医保制度，推动保障更加公平、管理服务更加规范、医疗资源利用更加有效，促进全民医疗保障体系的持续健康发展。
整合城乡居民医保制度的基本原则，一是统筹规划、协调发展。把城乡居民医保制度整合纳入全民医保体系发展和深化医改全局，突出三医联动，加强制度衔接。二是立足基本、保障公平。立足经济社会发展水平、城乡居民负担和基金承受能力，充分考虑并逐步缩小城乡差距、地区差异，保障城乡居民公平享有基本医保待遇。三是因地制宜、有序推进。加强整合前后的衔接，确保工作顺畅接续、有序过渡，确保群众基本医保待遇不受影响，确保基金安全和制度运行平稳。四是创新机制、提升效能。坚持管办分开，完善管理运行机制，深入推进支付方式改革。充分发挥市场机制作用，调动社会力量参与基本医保经办服务。
如何突出整合制度政策，实行“六统一”，对统―城乡居民医保制度作出设计？
从政策人手整合城乡居民医保制度，重点是要整合其筹资和待遇保障政策。在研究比对原有两项制度差异并总结各地实践经验的基础上，提出了“六统一”的政策整合要求。
一要统一覆盖范围。城乡居民医保覆盖除城镇就业人口以外的其他城乡居民，允许参加职工医保有困难的农民工和灵活就业人员选择参加。二要统一筹资政策。坚持多渠道筹资，合理确定城乡统一的筹资标准，完善筹资动态调整机制，改善筹资分担结构。城镇居民医保和新农合个人缴费标准差距较大地区可采取差别缴费的办法逐步过渡。逐步建立个人缴费标准与城乡居民人均可支配收入相衔接的机制。三要统一保障待遇。逐步统一保障范围和支付标准，政策范围内住院费用支付比例保持在75%左右，逐步提高门诊保障水平。妥善处理整合前后特殊保障政策的衔接，逐步缩小政策范围内支付比例与实际支付比例间的差距。四要统一医保目录。各省根据国家有关规定，遵循临床必需、安全有效、价格合理、技术适宜、基金可承受的原则，在现有城镇居民医保和新农合目录的基础上，适当考虑参保人员需求变化，制定统一的医保药品和医疗服务项目目录。五要统一定点管理。统一定点机构管理办法，强化定点服务协议管理，健全考评机制，实行动态准入退出。财社会办医采取一视同仁的政策。六要统一基金管理。执行统一的基金财务制度、会计制度和基金预决算管理制度，强化内控管理、外部监督制度，推进付费总额控制，健全基金运行风险预警机制，合理控制基金结余，防范基金风险，提高使用效率。
如何突出理顺管理体制，为城乡居民提供一体化经办服务？
理顺管理体制，实现一体化经办服务，有利于解决不同部门管理不协调、难衔接等问题，有利于提高经办管理服务效率，增强基金的安全性和管理的规范性，避免重复建设、重复补贴，实现公共服务均等化，为参保人员提供高效便捷的经办服务。《意见》对理顺管理体制，提供城乡一体化医保经办服务提出了要求：一是整合经办机构。鼓励有条件地区理顺管理体制，统一行政管理职能。充分利用现有经办资源，对经办机构、人员、信息系统等各类经办力量进行整合，规范经办服务流程，补足经办服务短板，提供城乡一体化经办服务。二是创新经办管理。通过完善管理运行机制，提升服务手段，改进管理办法，进一步提升管理效率和服务水平。同时，鼓励有条件的地区创新经办服务模式，在确保基金安全和有效监管的前提下，以政府购买服务的方式委托商业保险机构参与基本医保经办服务。
如何突出提升服务效能，不断提高基金效率和优化医保服务？
提升服务效能，对推进制度整合实现整合目标有重要意义，有利于提高基金效率和优化医保服务，实现制度的平稳可持续发展。《意见》对此提出了四方面要求。一是提高统筹层次。原则上实行市（地）级统筹，鼓励有条件的地区实行省级统筹。要根据地区经济发展水平和医疗服务水平加强基金分级管理，充分调动县级政府、经办管理机构基金管理的积极性和主动性。二是整合完善信息系统，为城乡居民医保制度运行和功能拓展提供支撑，推进信息交换与数据共享，强化信息安全与隐私保护。三是完善付费方式。系统推进按人头付费、按病种付费、按床日付费、总额预付等多种付费方式相结合的复合支付方式改革，推动形成合理的医保支付标准，引导医疗机构规范服务，推进分级诊疗制度建设，引导建立合理有序的就医秩序。四要加强医疗服务监控。完善定点医疗机构协议管理，强化对医疗服务的监控。充分利用信息化手段，推进医保智能审核和实时监控，加强医疗服务监管，规范医疗服务行为。
整合制度对城乡居民参保缴费和保障待遇等会有什么影响？
通过整合城乡居民医保制度，实现制度政策“六统一”，整合经办管理资源，提升服务效能，城乡居民将获得更多实惠。一是制度更加公平。城乡居民医保制度整合后，城乡居民不再受城乡身份的限制，参加统一的城乡居民医保制度，按照统一的政策参保缴费和享受待遇，城乡居民能够更加公平地享有基本医疗保障权益。二是保障待遇更加均衡。按照立足基本、保障公平的原则，充分考虑并逐步缩小城乡差距、地区差异，统一保障待遇、医保目录和就医管理，同时适度提升了群众保障待遇，城乡间、地区间居民医保待遇更加均衡。三是服务更加规范。通过统一定点管理、整合医保基金、整合经办资源、提高统筹层次等措施，参保群众可以享受到城乡一体化的经办服务。同时，制度整合后，实行一体化的经办服务管理，消除了城乡制度分设、管理分割、资源分散等障碍，城乡居民医保关系转移接续更加方便。同时，因制度整合工作是一项复杂的系统工程，各地在推进相关工作时，也要采取有力措施确保制度顺畅衔接、平稳过渡，避免因个别特殊保障政策的调整而导致参保人员待遇的暂时性下降。
整合制度工作如何组织实施，确保平稳顺利推进？
