平台公司融资的主要方式(收集3篇)

平台公司融资的主要方式范文篇1

近年来，地方债的飙升及债务风险的蔓延，使得地方政府投融资平台成为社会各界关注的焦点。现阶段，地方政府投融资平台在多个方面存在漏洞，急需规范化管理，以规避破坏力强大的财政和金融风险。近期，政坛反腐案例中个别政府官员利用政府投融资平台在城市土地转让项目中谋取不正当利益，从另一个角度爆出了地方政府投融资平台的弊病。当前，地方政府投融资平台的规范化管理势在必行。

一、国内地方政府投融资平台的演变历程

地方政府投融资平台公司，是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括：城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。

1987年，上海久事公司成立，开启了国内政府投融资平台的先河。短短几十年，历经了探索、推广和快速发展阶段。2008年，为了应对金融危机，中央提出了“4万亿元投资”和“9.6万亿元银行天量信贷”，催生了大批地方政府投融资平台。2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，更是明确提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。与此同时，地方债也火速膨胀，隐含的财政危机、政府信用危机、金融风险和社会稳定引起了人们的关注和担忧。2013年召开的十八届三中全会报告中，明确提出建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，进一步推动地方政府投融资平台规范化管理进程。

地方政府投融资平台源于我国现行的分税制，是迫于我国“预算法”的限制，地方政府投资需求与地方财政实力严重不匹配的实际应运而生；是地方政府与市场力量有效结合的一种新型方式。实践中，地方政府投融资平台确实在弥补公共财政不足、促进地方公共基础设施建设和经济发展中发挥了较大作用。但是，由于国内融资平台公司大多存在法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等问题；再加上，国内地方官员政绩考核方式主要是自上而下的考察，片面强调经济目标，致使风险倍增。目前，债务总规模过大、融资渠道单一，主要投资于公益性项目和一些关系国计民生的行业，资本回收期长、整体投资收益率低，急需清理和规范。

二、国内地方政府投融资平台的规范化趋势

2010年以来，从中央到地方，对地方政府投融资平台应规范化发展达成共识。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理提出了：“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”，标志着中央大力推进地方政府投融资平台的规范化。2010年6月10日，国务院正式下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，随后《进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》出台进一步传递着规范化发展地方政府投融资平台公司的政策方向。2010年6月18日，财政部2010年首批地方政府债券，包括新疆、青海等9个省在内共计划发行438亿元（其中3年期286亿元，5年期152亿元）开始招标，标志2010年财政部计划发行2000亿元的地方政府债券正式启动。2012年3月，银监会召开了“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”，推进了地方融资平台运营模式的规范化，规避其过度膨胀。

据审计署最新数据，2012年底36个地方政府本级的223家融资平台公司的注册资本总额比2010年增长10.95%，资产负债率比2010年下降4.16个百分点，收入总额和利润总额分别比2010年增长53.04%和13.74%。融资平台公司仍是主要的举借主体，2012年底债务余额中，占45.67%，比2010年增加3227.34亿元，增长比率为22.50%。

三、存在问题

目前，国内融资平台公司发展不规范，存在着公司治理、风险控制和法制监管等多方面的问题需要起足够的重视加以解决。

（一）偿还和担保责任的法律失效问题

现阶段的地方政府投融资平台法制建设不健全，信贷责任主体不清晰，没有明确的法律法规做出界定。《担保法》和《关于规范地方财政担保行为的通知》中明确规定：“除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的以外，国家机关不得为保证人”。但是，地方政府投融资平台往往由地方官员出任法人，融资行为均获得了地方政府显性或隐性担保，与《担保法》明显相悖，通过政府或人大出具承诺函、财政协议偿还、回购等方式为融资平台贷款提供直接或变相担保。实际上，并不具有真正的法律效力，一旦投融资平台公司无法将贷款偿还给银行，银行对政府所担保的还款责任将不能得到法律的保护。

（二）内部管理和外部监管不规范

有些地方投融资平台为政府主要领导掌控最终投融资决策权，缺乏董事会、监事会和经营层的治理架构，未建立决策、管理、监督三位一体的法人治理架构和经营决策机制。此类情形尤其以县级以下政府投融资平台为甚，极易沦为行政意志和行政工具的延伸，导致行政意志凌驾于决策程序之上。平台公司游离于公共财政、公共投资的监督体系之外，既缺乏政府权力机关的组织监督，又缺乏公共监督和市场监督。一旦企业监管缺乏统一有效的技术手段，市场又拥有足够的权力寻租空间时，对地方投融资平台的廉政和效率的两手监管在实际操作层面难以执行。此外，资金管理不规范、信息不透明，导致在投资效益、资金使用、项目支出和还款资金等方面缺乏有效监管，成为多头借款、盲目负债、违规挪用等问题滋生的重要原因。

（三）融资渠道单一，投资经营能力欠缺

目前，地方政府投融资平台公司所采取的主要融资方式，都是通过整合现有资产和资源从商业银行融资。然而，在国家调整货币政策、提高银行存款准备金率、规范和调整商业银行贷款的新的经济政策背景下，在现有资源特别是土地资源和资产已被充分整合的基础上，平台公司已无法在商业银行融到更多的资金。公司资金投向单一，投资经营功能低下，公司不需考虑资金使用的效益性，也不需考虑资金本息的偿还，形成融资、投资、偿还三分离。职能的缺失导致公司责、权、利不匹配，严重制约了资金的使用效率和效益。

四、地方政府投融资平台规范化对策

（一）清理现有的平台公司，控制债务规模

部分融资平台公司资产质量较差，偿债能力不强。据审计署的数据，2012年底，36个地方政府本级的223家融资平台公司中，有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8975.92亿元，占其总资产的37.60%；部分还存在注册资本未到位，虚增资产等现象。从偿债能力看，有68家资产负债率超过70%；有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息；有37家2012年度出现亏损。在2012年融资平台公司偿还的债务本息中，以财政资金偿还占33.32%，举借新债偿还占20.42%，两项共占53.74%。虽然比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，制止地方政府违规担保承诺行为。

（二）管理机制健全

一是明确地方政府投融资平台的职能定位，建立由政府控股，投资主体多元化，法人治理结构健全的地方融资平台公司。二是建立健全现代企业管理机制、建立科学的投资决策机制、建立地方债务风险预警和责任追究机制、引进先进的人才管理机制。三是建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度、债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。只有这样，才能提高信息公开化程度，加快启动相应的责任追究程序，进而加强监管。一旦发现不按规定披露债务信息的情况，就严格依法追查相关人员的责任。

（三）扩宽融资渠道，创新融资方式。

地方政府不仅可以考虑利用信贷市场和资本市场吸纳社会资金，还应积极鼓励发行企业债券。由于债券发行引入了各种市场约束机制（如：投资银行和会计师、律师、评级机构的参与），所以促进了通过发行债券形式筹资建设的项目投融资行为的规范化。推动符合条件的投融资公司进行股份制改造，允许其他所有制经济成分参股地方政府投融资企业，以整体上市或控股、参股企业上市等方式到境内外股票市场融资；通过地方政府投融资企业下属的项目公司上市来融通资金，扩大股权融资规模，逐步提高权益融资的比例；还可以将地方投融资企业新上的项目直接设立为公司，地方投融资企业对二级公司进行资本股权管理；引入和推广BOT、TOT、PPP、ABS等融资方式，实现多方共赢。经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，地方政府自行发债试点的启动，意味着我国正在探索地方政府发债的新模式，有利于地方政府逐步建立稳定和规范的发债渠道，逐步向自主发债模式过渡。

（四）风险控制

平台公司融资的主要方式范文篇2

关键词：地方政府投融资平台；金融控股化；规范发展

一、地方政府投融资平台公司发展现状

根据银监会的定义，地方政府投融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。地方政府投融资平台具有以下四个特征：一是政府主导或绝对控制；二是主要业务是融入资金；三是融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；四是所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性投资项目。

一般来讲，地方政府基于为城市基础设施投资融资的目的，所组建的城市建设投资公司、城建资产经营公司等都属于地方政府投融资平台的范畴。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府投融资平台包括公益性投融资平台和经营性（准公益性）投融资平台，如综合开发、城建投资、土地储备、公共交通等。

金融危机后，各级政府大力推动地方投融资平台建立，截至2011年9月末，全国共有地方政府投融资平台10468家，较2008年末增长30%以上，其中县区级平台约占70%。另根据华泰证券的报告，华泰主要是从债务来源的角度，测算了2010年以后的地方政府债务组成情况，主要有平台贷款、城投债、中央地方债、信托公司的政信合作余额、保险资金基础设施债权投资、券商资管和私募合作的BT代建债务融资、上级财政借款、其他借款等。结果发现，地方政府债务金额2011年为13.2万亿元，2012年达到15.3万亿元，2013年预计在16.3万亿元。招商证券亦在近期指出，据初步估计，2012年末地方政府债务余额约15万亿，较2010年末增长38%。地方政府投融资平台的产生和发展有其一定的客观必然性，也是投融资体制创新的一种尝试，对推动城市公共基础设施建设发挥了不可替代的历史作用。比如，它以强大的融资能力弥补了公共财政的不足，为大型生产项目和基础设施建设保驾护航，也通过政信合作的方式推动了金融创新。同时，地方投融资平台的数量和融资规模的急剧扩张，带来了一系列的问题与潜在的风险，如：公司管理运作不规范、市场化程度较低；资产负债率过高、主营业务利润率偏低；融资渠道狭窄、对银行信贷依赖性过高；地方政府违规担保，潜在债务风险偏高等。鉴于地方投融资平台的风险累积日益加剧，国务院和中国银监会加强了地方债务的监管治理法律政策措施，制定了清查整顿的总目标：解包还原，重新立据；风险分类，保全有力；加强协作，整体评估。财政部宣布地方政府和地方人大的担保函无效。银监会亦要求对今年新增贷款严格控制，对于无资本金仅靠财政担保的项目停止授信；要求商业银行坚决执行贷款三查，贷款前调查、贷中审查、贷后检查，以确保地方政府投融资活动的依法稳健运行。

二、投融资平台金控化的分析

随着金融业并购活动的加速和金融资本与实业资本相互渗透的加强，金融控股公司正在成为分业管理体制下的金融集团化组织架构模式这一模式的选择既可绕过政策壁垒，也能较好地防范和隔离风险，同时也是目前金融业核心竞争力不强风险控制水平不高背景下比较稳妥的选择。鉴于更多地方政府投融资平台公司投入到金融控股公司的运作中来，有必要对这种趋势作进一步探讨，应该重点分析地方政府投融资平台金控化的利弊进行分析。

（一）地方政府投融资平台公司金控化的优点

金融控股公司作为一种特殊的多元化经营企业，不仅具有一般企业多元化经营的基础，而且由于金融业本身的一些特性，比如各种业务、资源之间强烈的相关性。从而使得金融业能够以更低的成本获得协同效应，获得比一般企业多元化经营更多的收益。金融控股公司可以在销售渠道、信息资源、产品创新、人才资本、交易平台等方面实现共享，并能分散、降低金融业结构风险，节约管理成本，更充分地发挥品牌效应，增强金融产业总体创新能力和竞争优势，争取更多更大的综合产品定价权等。

（1）控股公司模式有利于形成协同效应。地方投融资平台公司拥有相对完整的产业链和规模庞大的利益相关者，各产业环节的生产经营活动存在巨大的金融服务需求，包括融资需求、财险和寿险需求、企业年金等专项基金的资金管理需求、产业兼并收购中的顾问式需求等。通过内外协同战略可以将一部分“体外循环”的资金变成“体内循环“，将外部金融机构获得的利润转移至平台公司内部，从而增加平台公司整体的内部利润。

（2）有利于实现平台公司整体资源的充分利用，降低融资成本，提高利润。通过内外协同战略，可以充分利用平台公司的市场声誉，提升金融产业的信用级别，从而达到降低融资成本的目的。此外，利用平台公司丰富的产业经验、稳定而巨大的外部利益相关者市场等优势资源，大力发展相关金融业务，也是提高产业集团整体收入的重要途径。

（3）有利于降低平台公司整体风险。控股公司模式有利于降低管理风险。控股公司只行使股权投资的职能，不同业务子公司的管理互相独立，可以保证较高的业务管理能力，避免单一金融机构同时管理其他金融业务的巨大压力；有利于降低市场风险。在控股公司模式下，银行与其他业务间的交叉销售等商业活动处于市场的监督之下，透明度更高，风险更低；有助于提高风险承受能力。各项金融业务分别在独立的子公司里进行，一家子公司无需为其他业务的风险承担损失；即使一家子公司出现经营危机，其他子公司还可照常经营，无需以自身的资金去承担责任，从而有利于保障其自身的资金安全。

（4）有利于平台公司的资本运作。从募集资金用途来看，控股公司在资金调配上拥有更大的灵活性。例如，当银行因资本金过剩要降低资本金水平时，需要得到有关监管当局的认可，这一过程可能会耗时较长，而控股公司则没有上述限制，有利于提高资本金的使用效率。同时，控股公司模式在后续融资上更便利。例如按香港的有关规定，向控股公司注入其他资产，只需遵守《香港上市条例》及《收购合并守则》，不需要香港金管局的批准；而任何资产注入上市银行时，都要接受证券监管机构和金管局的双重监管。

（5）金控化对于平台公司多元化收入来源具有重要意义。

由于国家对金融领域的进入采取严格的审批，造成金融牌照的稀缺以及由此带来的高收益。根据2011年上市公司年报统计，金融服务业的毛利率达50%以上，净资产收益率超过19%，远高于其他行业。因此产融结合的目的也在于分享由金融牌照稀缺带来的高收益，多元化业务收入来源，平滑集团整体财务波动。

（二）地方政府投融资平台公司金控化的风险分析

由于目前对金融控股公司的监管还处于无法可依的探索阶段，加之金控公司内部结构的复杂性、经营管理体制的不完善、公司治理结构的缺陷，使得地方政府型金融控股公司存在着较大的风险。归纳起来，地方政府投融资平台公司金融控股化带来的风险主要有以下几类：

（1）内部关联交易风险。客观的看，内部关联交易是投融资平台公司实现集团一体化、发挥协同效应所必需的，然而由于不正当的内部关联交易而产生的风险也是金融控股集团最大的问题。金融控股公司的各子公司之间、平台公司内其他公司与金控公司直接进行关联交易，使得集团内各子公司的经营状况相互影响，这就增大了金融控股公司的内幕交易和利益冲突的风险。由于集团内子公司的利益相互影响，所以就可能出现子公司之间进行内幕交易、损害公共利益的现象。

（2）财务风险。由于金融控股公司的股权结构十分复杂，母公司往往通过直接控股、间接控股甚至是通过安排高层管理人员的方式来控制子公司、孙公司，资本金在集团公司和下属公司的资产负债表中同时反映，造成资本金的重复计算问题。对实业资本型金融控股公司而言，这一问题带来的风险更为严重。因为集团内部有不受金融监管当局监管的工商企业，投融资平台公司金融控股公司可以通过资金的运转、调拨来逃避资本金监管的限制，从而造成整个集团的财务杠杆比率过高，影响整个集团公司的财务安全。

（3）系统性风险。金融控股公司是一个涉及多种金融领域的金融混合体，风险会随着各公司的内部交易相互传递。如果公司治理结构不合理、内部控制不完善、信息不对称，那么就可能因一个或几个子公司发生的局部风险而形成连锁反应，导致整个集团公司处于风险之中。风险传递的最终后果可能是集团公司总体偿付能力稳定性和声誉的下降，系统风险对金融业乃至整体经济的影响极大，产生“多米诺骨牌”效应

（4）不同监管部门共同监管形成的监管真空风险。金融控股公司下属各公司业务涉及多个行业，尤其是投融资平台公司更是涉及更多的行业与领域，但我国目前金融监管机构基本上属于分业监管模式，因此对金融控股公司的监管涉及多个行业监管当局，由于这些监管机构的监管目的方法和重点各不相同，不利于监管当局互相理解各自的监管方法，也难以统一协调行动甚至由于监管的标准和范围不同，使得母公司或非金融子公司不在金融监管当局的监管之下。而且尽管每个监管当局能够有效控制各自监管对象的风险，但由于缺乏有效的信息交换机制，很难掌握集团整体的风险状况，容易出现监管真空。

三、地方政府投融资平台金控化发展及规范

地方政府投融资平台金控化为平台公司的发展提供了较为广阔的发展空间，有助于平台公司更加积极主动地运用金融手段实现筹资、投资与资产管理等活动，从而更好地为公共设施建设、地方经济社会发展提供更好的资产保障。但不可避免地，金控化也会带来一定的风险，包括经营、运作、财务以及监管等各类型风险也应当在金控工作运作过程中加以警醒，科学合理地规范地方政府金控公司的发展。

（一）完善金融立法，为金融控股公司设立和地方政府投融资平台金控化提供良好的法律条件

从发达国家的实践看金融控股公司的稳健发展是以相关法规的不断健全和完善作保证的。目前在我国依据现行相关法律法规尽管可以对金融控股公司的各子公司业务单位进行相应的监管，但是规范约束金融控股公司的法律法规却一直没有产生这种状况必然导致金融集团模式的选择缺乏法律依据并制约其发展。因此，必须确定规范金融控股公司的相关法律法规，明确金融控股公司的法律地位，明确其职责，明确其内部相关规范制度从而促进其发展。并使我国金融监管当局可以依法对其进行监管有效防范金融风险保证我国金融业的平稳运行。在对地方政府投融资平台的进一步规范中，明确地方政府投融资平台公司作为金控公司的条件、职责、运作等。

（二）完善投融资平台公司成立金融控股公司的治理结构，健全内部控制

在一定意义上可以说企业之间的竞争也是治理结构的一种竞争。投融资平台公司应建立完善的公司治理结构才能得以在与国际性现代公司的竞争中赢得主动。平台公司设立金融控股后公司的治理结构涉及三个层次一是平台公司集团的治理结构，二是金控公司和其他子公司的治理结构，三是金控公司的经营性子公司的治理结构。治理的重点在于优化董事会的结构，保障子公司的独立性，因此新成立的金融控股公司需要不断完善其治理结构建立良好的内控系统，克服由于关联交易而产生的风险，从而降低平台公司总体的风险。

（三）切实加强对地方政府投融资平台及金控公司的监管

加强对平台公司及其金控公司的监管应包括资产负债率、贷款规模、资本充足率要求、流动性要求、监督大额关联交易以及对高级人员的资格审查等。并有义务把对控股公司的监管信息及时通报非主要监管部门，同时各监管部门应加强其职责范围内对子公司的监管实行信息通报制度，而且应加快研究建立跨国跨行业监管当局的信息共享制度，尽快地向国际金融监管制度接轨，做到既有效避免金融监管中的重复检查等造成的低效率监管，又在一定程度上避免出现“监管真空”现象的出现。

参考文献：

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[4]钟献兵.新型城镇化背景下地方政府融资平台战略转型的探讨[J].时代金融，2013，（05）：175+178.

平台公司融资的主要方式范文篇3

关键词：地方政府：投融资平台；风险

中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1007-4392(2010)08-0045-04

地方政府投融资平台是地方政府在分税制导致事权和财权不匹配的情况下，在当前法律制度规定下解决地方基础设施建设资金的一种现实选择。全球金融危机爆发后，地方政府积极配合国家宏观调控政策，通过投融资平台进行大规模基础设施建设，迅速启动内需和扭转经济过快下滑趋势，有力推动了地方经济发展。但在地方政府投融资平台快速发展的同时，当前体制、法律、自身经营和监管等现实制度安排。容易导致地方政府投融资平台出现诸多风险。本文根据当前投融资平台现实情况，探讨投融资平台易发风险，深度剖析地方政府投融资平台易发风险的缘由，并提出若干建议防范和化解融资平台风险。

一、地方政府投融资平台潜在风险

(一)融资平台公司过度依赖间接融资导致风险集中于银行系统

2009年人民银行和银监会联合下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》指出政府投融资平台应当以“发行企业债、中期票据等融资工具”为主要融资渠道。但目前投融资平台融资主要依赖以银行信贷为主要渠道的间接融资。直接融资占比极低。截至到2009年末，我国投融资平台达到8000多家。贷款余额约为7.38万亿元，其中向国家开发银行贷款约2万亿元，四大国有商业银行约为2万亿元，股份制银行约0.8万亿元，城市商业银行约为2.2万亿元，农村合作金融机构约为0.21万亿元(党均章和王庆华，2010)。通过直接融资渠道融资规模较小，2008年10月至2009年末，仅有120家城投企业发行债券1830亿元(金融时报，2010)。另外，还有一些地方政府为了降低银行贷款的名义规模，在城建等项目上通过“股权信托”的方式，将银行的贷款通过信托转换成在建项目公司的股权，并通过未来回购的方式归还银行，如果项目未来难以产生收益，风险最终还是由银行承担。投融资平台融资渠道过于集中在银行等金融机构，导致风险无法被多元市场主体分散。不利于金融机构的稳定运营。

(二)信息不对称易引发平台公司道德风险

道德风险是委托理论中问题的一种典型表现形式，是指交易双方在交易协定签订后，其中一方利用多于另一方的信息，有目的地损害另一方的利益而增加自己的利益的行为。地方政府投融资平台实质是受政府部门委托，作为政府的机构融集资金来满足地方资金的需求，但许多地方融资平台财务信息缺乏透明度，银行难以获取地方政府债务和融资平台的全面信息，信息不对称容易引发投融资平台公司产生道德风险。部分平台公司自身并没有达到银行放贷的资质要求，信息不对称使银行难以真实、全面地评估地方政府整体偿债水平，平台公司借助信息不对称以及地方政府和人大出具的不具有法律效应的保证函向金融机构融集资金：部分平台公司借助地方政府背景，不及时或者根本不向商业银行提交财务报表，商业银行等金融机构无法准确了解平台公司融集资金的流向和使用情况。部分平台公司利用信息不对称。没有严格按照信贷协议使用资金，而是将信贷资金完全交由地方政府。导致商业银行信贷管理办法无法有效控制平台公司信贷风险。有些地方政府通过成立多个融资平台的多头举债和融资平台自身不合理的公司治理结构，加大信息不对称问题。另外，商业银行无法及时、全面的获取地方财务收支数据，加之地方债务情况和隐性负债极为复杂，导致商业银行无法准确判断地方政府以及投融资平台的债务风险状况，商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势。信息不对称导致地方政府投融资平台风险难以评估和监测，数据的不可得使得预警指标不能准确反映现实情况，商业银行、政府监管部门无法采取相关措施防范和化解风险，容易引发市场动荡。

(三)财政收入结构可能引发担保风险

当前我国数千家地方融资平台所投资项目中绝大部分项目需要利用土地开发后出售的增值收益偿还，还有部分项目完全是用当地政府的财政补贴来偿还(刘煜辉，2009)。多数地方投融资平台还款来源主要依靠地方财政收入，分税体制下的地方财政收人结构中的税收收入增长与经济发展密切相关，短期内难以快速大幅提高，因此地方财政收入中的土地收入成为偿还投融资平台债务的主要来源。土地出让金收入占地方政府全部财政收入的比重一直保持在40％左右。王利娜(2009)研究发现部分地区的房地产以及相关产业对当地GDP的贡献在60％以上，土地收入已经成为地方政府的一项主要财政收入来源。在土地财政的背景下，投融资平台的偿债违约风险更容易爆发，一方面土地财政会刺激地方政府推高地价，对房地产泡沫起到助推作用，不仅不利于地方产业结构优化升级，而且导致经济缺乏可持续发展的动力源：另一方面，我国房地产近年来还没有经历一个完整的周期，如果房地产市场出现低迷，地方政府收入来源势必受到打击，无法履行担保承诺，再加之政府担保缺乏法律效用，导致商业银行投向地方政府投融资平台的信贷资金出现担保风险。另外，投融资平台公司向商业银行贷款主要依靠地方政府和人大出具的担保函，而这些担保函并不具备法律效应，如果平台公司发生违约难以按时偿还贷款，而地方财政资金紧张，银行将面临信贷资金损失风险。

(四)平台公司盈利能力不佳可能导致违约风险

基础设施建设项目按照盈利性可以划分为盈利性项目和公益性项目，但由于地方政府投融资平台公司的特殊定位，仅是作为政府的投融资工具，自身无法选择项目类型，导致部分平台公司融资全部用于公益性项目。无法实现“自主经营，自负盈亏”的要求。有关部门对3800多家政府融资平台公司的调研显示，截至2009年5月底，融资平台平均资产利润率不到1.3％，依靠企业自身盈利和投资项目收益偿还的比例仅为10.8％和15.6％，其余73.6％均是依靠财政预算、政府回购、偿债基金等方式偿还(张晔明，2010)。平台公司获取大量银行信贷主要是借助于地方政府和地方人大出具的还款担保承诺函，更有甚者，投融资平台公司之间相互担保，以此获取商业银行信贷资金。平台公司既不满足现代公司治理结构的要求，而且无权选择投资项目的类型，赢利状况无法把握。由于投融资平台公司的政府背景，商业银行一度将其作为优质资产进行大规模放贷，平台公司自身的还款能力没有成为商业银行关注的重点，如果地方政府财政资金出现紧张，

极易发生地方政府投融资平台公司的违约风险。

二、投融资平台潜在风险产生的原因

(一)现行财税体制和法律制度框架下地方政府融资手段有限

1994年分税制改革导致大部分财政收入集中到中央政府，留在地方的多是一些增收潜力较小和征管难度较大的税种，而且地方各级政府也效仿分税模式，形成了层层向上集中的收入分配格局。但由于大部分公共产品供给被安排到地方，导致地方的财权与事权不匹配，地方政府追求经济增长的目标受到财力的约束，单纯依靠财政收入难以满足发展地方经济、承担基础设施建设和提供公共服务等义务所需要的资金。另外，现行诸多法律也约束了地方政府融资的渠道，首先，1995年实施的《中华人民共和国预算法》第28条规定“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，这种法律安排决定了地方政府不存在市场化的融资渠道。其次，《贷款通则》又规定地方政府不能向商业银行借款，杜绝了地方政府直接向商业银行贷款的渠道。最后，中央规定地方政府发行债券必须经过中央审批并由中央代为发行，这种制度安排导致地方政府通过这种融资方式的时间成本和摩擦成本较高。在这些制度安排下，通过地方投融资平台公司向银行贷款成为地方政府的现实选择，其既不违反国家法律规定，又可以快速获取资金以供地方政府各项支出所需，

(二)制度安排缺陷，导致平台公司过度依赖间接融资

当前地方政府投融资平台存在“自己主办、自己监管”的制度缺陷，抗风险能力弱。投融资平台公司虽然名义上是按照《公司法》成立的组织，但是并没有按照现代公司制度构建。资本来源以土地注入或存量公共资产组合注入为主，同时由政府部门对平台公司的投融资工作进行管理，平台公司董事会、监事会成员和总经理等管理人员都由政府任命，平台公司作为地方政府融资的工具仅仅是以市场化经济主体的名义行使政府融资功能，平台公司无法构建合理的现代公司治理结构。地方政府对其定位仅是规避现行法律制度，借助公司这种“壳”资源，通过直接或间接融资方式融通资金满足地方政府资金需求。另外，地方政府承担对投融资平台的监管。这种自己经营、自己监管的模式难以确保平台公司的市场化运作，抗风险能力存在制度隐患。

直接融资对于融资主体的资质具有较为严格的要求。除对融资主体的资本、盈利能力、项目的盈利能力等具有明确严格要求外，还要求全社会范围内的信息披露。地方投融资平台公司普遍存在资本金到位不足、公司治理结构不完善、融资和投资职能相分离的特点，公司的董事会、监事会等公司治理结构形同虚设，未来收益状况存在极大不确定性。平台公司的发展现状无法满足直接融资的诸多要求，只有在政府信用的强大背景下通过商业银行融资，而商业银行也将其作为优质资产给予积极信贷支持，使得投融资平台负债主要集中在银行系统。

(三)项目类型没有区分。各地平台公司未来收益差异较大

政府基础设施项目通常可以分为两大类，未来有持续收益的可赢利项目和没有持续收益的公益性项目。平台公司融资投向不同会导致偿债资金来源不同，如果资金投向公益性项目，平台公司的未来还款能力势必受到影响，偿债资金来源只能依靠地方财政收入：如果资金投向可赢利项目，未来的还款会有一定的保证。部分平台公司承担的投资业务由政府指定，没有根据项目的类型进行区分和分工。按照公司自主经营、自负盈亏的要求。投融资平台公司应该选择盈利性项目进行融资和投资，通过项目管理和资产组合，使项目未来的收益偿还贷款本息和营运支出，而公益性项目则应有政府通过发债等方式筹集资金。但由于平台公司的政府背景和功能定位。平台公司无权选择项目类型，导致各地平台公司盈利能力差异较大，应对偿债风险的能力各异。另外，部分投融资平台公司融资和项目投资的职能存在分离。平台公司只发挥融资职能，大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理，融资上交政府管理使用，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题。商业银行实际上难以进行顺利的追偿。

(四)缺乏统一监管部门，商业银行存在信贷软约束

纵观我国地方政府融资体系发展情况，中央政府对地方政府融资一直持较为宽松的态度，没有对地方政府融资行为采取过有效的措施，对地方政府的违规融资行为也没有采取过严厉惩罚，这种管理格局导致地方政府融资没有强制约束。地方政府出于独立的经济利益要求，加之当前以GDP作为考核地方官员在职期间工作业绩的标准，导致每一届地方政府都有强烈的投资冲动。由于基础设施建设的政府垄断性，民间私人资本难以进入，地方政府组建投融资平台公司又不存在任何阻碍，导致地方政府投融资平台在2009年中央经济刺激政策的大背景下快速发展。

在当前没有对地方政府进行信用评级的情况下，加之地方财政收支情况没有及时、全面公开，商业银行无法获取准确的信息。另外，我国在处理地方政府债务风险方面缺少完善的法律制度，地方政府产生的问题都可以通过“一事一议”的行政化方式处理，中央政府实质上成为地方政府的最后“财政安全网”。鉴于这种无形的制度安排，而且我国没有关于政府破产的法律规定和先例，地方政府作为贷款主体不会违约的观念导致商业银行敢于大规模向政府投融资平台发放贷款，造成平台公司高负债率的现状。

三、防范和化解投融资平台风险的政策建议

(一)建立地方信用评级制度，控制地方负债冲动

当前我国地方债务构成复杂，各类隐性债务与或有债务大量存在，难以对地方政府的信用状况做出准确判断。建立地方信用评级制度。发展地方政府信用评级机构可以间接抑制政府的过度融资行为。信用评级机构对地方潜在可承受债务规模、财政收入的可持续性、财政负担等情况进行量化，对地方财政情况进行客观公正的评级，可以为资金供给方提供有价值的参考，进而决定对地方政府的信贷政策、债券购买规模和票据融资规模。另外。地方政府的融资行为必须受到合理约束，防止过度投资导致的过度融资，地方政府应该根据地区的特点和自身财政收支的具体情况，合理安排融资规模和融资方式。在缺少外部管理的情况下，地方政府之间难免出现竟相扩大融资规模，盲目建设新项目的攀比局面，因此中央政府可以借鉴各地信用评级结果，设定各地债务总规模。

(二)拓宽财政收入来源。鼓励地方直接融资

分税制是导致当前地方政府事权和财权不匹配的原因之一，通过投融资平台公司融资是地方政府在财政收入不足以满足基础设施建设支出需要情况下的一种现实选择。除了对投融资平台公司自身进行改革外，还需要改革现行税收体制，按照财力与事权相匹配

的原则，做到合理分账，赋予地方政府一定的税收管理权，做强地方的支柱财源。从而减少政府对投融资平台公司融资的依赖，同时也可以增加偿债资金来源。

在当前地方财政资金融资制度安排下，拓展融资平台融资渠道，改革现行法律规定，改变过度依靠银行信贷的融资模式。通过债券、资产证券化、票据融资等多种融资方式，鼓励地方政府采用直接融资的方式。地方政府采用直接融资渠道一方面可以解决地方政府基础设施建设资金需要，另一方面发行债券要求信息公开，要求地方政府不断提高信用水平，通过债券市场的刚性约束和监督机制，可以有效避免地方政府隐性负债的非理性扩张。有助于隐性债务显性化，防止无法准确掌握地方政府债务规模而无法规避风险，也有利于防止风险过度集中。

(三)建立地方信息披露制度。搭建信息共享平台

信息不对称是导致商业银行无法控制投融资平台风险的原因之一。建立信息披露制度，定期披露投融资平台公司的财务运营状况、资金流向等信息。同时，建立投融资平台信息共享系统。使商业银行、投资者等主体可以适时登录获取投融资平台关联企业基本信息、财务信息、信贷信息和企业风险预警等信息，便于商业银行适时掌握情况，避免对投融资平台的过度融资。另外。加强地方财政收支情况的披露制度建设。及时公布各级财政收支信息、政府负债与担保信息、市政府及其有关部门相关政策等情况。细化地方财政收支科目，扩大信息受众范围，使投资者能够方便获取关于地方财政的相关信息。通过建设信息披露制度和信息共享系统，也可以促使地方债务显性化。

(四)探索投资主体多元化，强化投融资平台公司治理机制

吸引私人资本、国外资本进入基础设施项目投资领域，可以有效提高项目运营效率，减轻财政负担，缓解政府独立承担基础设施建设的资金和管理压力。PPP和PFI都是被理论和国外实践证明的有效模式，通过这些新的模式组建投融资平台公司，以此提高公司的运营效率。另外，投融资平台公司是按照《公司法》成立的企业，应该按照《公司法》的规定建立产权关系明晰、法人治理结构明晰的现代企业。建立完善的法人治理结构，有利于强化责任和风险意识。在制度上监管公司的运营。在公司内部治理结构方面，要按照《公司法》的要求，完善董事会、股东大会、经营管理层和监督层的设置，公司合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券等须由股东大会决定。贯彻独立董事制度要求，从公司系统、学术界、金融界、法律界等领域选取知名人士担任独立董事，间接监督公司运营。经营管理实行总经理负责制。总经理由董事会推荐并由股东大会任命，其余经营管理层成员由总经理提名并经过董事会和股东大会批准，公司应着眼于资本运营的可行性，在政府给与必要的补贴的情况下，实现资产与负债的匹配、收入与成本的匹配。

(五)加强风险预警系统，规避信贷风险

构建地方投融资平台风险预警系统，科学合理设定预警指标，综合分析地方偿债能力、负债能力以及平台公司的营运能力和偿债能力等因素，使预警系统能够及时发现和预报地方投融资平台潜在风险。金融机构、投融资平台、政府相关部门应及时、完整、准确地向系统报送数据。商业银行应密切关注国家宏观调控政策、土地政策变化对土地市场的影响，加强对政府土地出让年度计划执行情况、土地出让价格和出让量的监控，跟踪监测土地出让收益变化对项目还款能力的影响，建立风险预警机制；及时跟踪项目建设进度、资本金到位情况、贷款资金使用和偿债资金专户管理情况，及时反馈加强贷款资金管理防范信贷风险的意见。

参考文献：

[1]党均章王庆华，2010，《地方政府融资平台贷款风险分析与思考》，《银行家》，2010年第4期。

[2]张晔明，2010，《对现行地方政府融资平台的几点思考》，《银行家》，2010年第4期。