财务监督调研报告(6篇)
财务监督调研报告篇1
公共预算是各级政府、公共部门依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准后成立的以政府财政收支为主的年度财力配置计划。预算管理是公共管理的核心和关键，预算不仅是政府的财务计划，更是一个将人民的意愿和资源转化为政府政策行动、促进政策目标实现的强力工具[1]。公共预算的本质是民意在国家财力配置上的体现。所以，公共预算不能由少数决策者说了算，而应当由全体人民按照一定的民主程序如通过选举议员组成议会并由议会来决定，以实现公共偏好。在我国，预决算编制权属于各级政府及其部门，审查批准预算、决算的权力分别属于同级人民代表大会及其常委会。对预决算草案、预算调整方案、预算执行情况进行初步审查，则是预算法、监督法等法律法规赋予人大财政经济委员会的重要职权。
1999年以来，以全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》为开始，伴随着我国法制建设的不断推进和公共财政理念的深入传播，社会各界对财政预算重视程度也空前提高，加强人大预算审查监督的呼声也空前高涨，各级人大加强了对财政预算的审查和监督力度。从我国人大预算审查监督实践看，我国的财政改革以及人大预算审查监督改革是互相促进并且是渐进推进的。1999年以来，全国开始实行的部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类改革、全口径预算等一系列财政改革，为加大人大预算实质性审查监督提供了条件；不断推进的人大预算审查监督反过来又推动了财政改革的纵深推进。全国和地方各级人大预算审查监督力度在不断加大，实效性也不断增强，部分地方还出现了财政预算在线监督、预算支出绩效评价、预算修正权等一些新的突破，也出现了诸如参与式公共预算模式、部门预算网上公开、预算听证、否决预算草案等一些代表性的案例。毫无疑问，人大预算审查监督改革取得了明显的成效。
与人大预算审查监督的改革实践相呼应，一些学者虽然分别从政治学（含公共行政、公共管理）、经济学或者法学的角度对完善人大预算审查监督问题进行了一些研究，取得了一些有益的成果。但是，笔者通过阅读这些论文或专著，发现这些研究在人大预算监督必要性上存在广泛的共识，对人大预算监督乏力的原因分析和加强人大预算监督实现路径方面也存在惊人的一致。普遍认为制约人大预算监督实效性的内在因素有人大开展预算审查的法律依据不充分、预算执行过程监督和决算制度不完善、财政信息不透明等制度因素和人大监督能力不够、审查时间不足、技术不能保障等客观因素几方面，提出的建议也基本上是完善宪法和预算法、提高预算透明度、加强人大组织和队伍建设、强化预算监督刚性等几个方面。
从系统论的角度看，人大预算审查监督改革实践主要是零散的、偶然性的改革，而非系统的改革，缺乏顶层设计的自觉。这些改革主要是技术层面的改革，而预算决策政治控制机制和监督机制等政治层面的改革还处于探索和实验阶段，没有形成成熟、稳定的模式，与我国政治、经济和社会发展的现实要求严重不相适应。学界对人大预算审查监督体系的理论研究，同样没有形成系统的理论体系，提出的加强人大预算审查的建议又过于原则和笼统，没有形成有针对性的本土化建设性建议。这些“研究更多是概念化的、非经验性的和非理论取向的，研究质量不高、研究规范性不强、科学研究方法缺位，既缺乏对公共预算真实世界的了解又缺乏公共预算的本土化理论努力”（武玉坤，2009）。
笔者认为，推进人大预算审查监督改革、完善人大预算审查监督体系的目的不是将预算由原来的“政府说了算”变成“人大说了算”，而是建立一种代表公众偏好和利益的财政预算民主决策机制和权力制约机制，推进政府良好治理。目前亟需将这些改革实践成果和研究成果理性化、系统化和内在逻辑化，按照一定的理论逻辑、组织方式和工作机制建立一整套预算审查监督的机制或体系。改革完善人大预算审查监督体系，应当坚持顶层设计的原则，明确改革目的和任务，在对改革成本和收益进行科学分析的基础上，选择一条适合中国政治体制、低成本、高效率的改革路径，着手设计预算审查监督的政治控制机制。这种政治控制机制的设计，既不能从西方的以公共选择理论为基石的两党制或多党制找出路，也不能从西方的两院制找出路，而应当在坚持人民代表大会制度这个根本制度的前提下，坚持顶层设计，推进人大预算审查改革。
为此，本文提出了重构我国人大预算审查监督体系的框架建议。“人大预算审查监督体系”一词，有的学者称作“人大预算审查监督机制”，学界屡有提及。从词义上讲，体系（system）是一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，不能等同于“制度”。笔者认为，我国人大预算审查监督，有法律制度，有改革实践，有理论研究成果，但没有一个按照一定的秩序和内部联系组合而成的“体系”。完善并重构人大预算审查监督体系，关键是要赋予人大财政经济委员会（以下简称“人大财经委”，包括常委会预算工作委员会。本文为了叙述方便，将两个委员会视作一个主体，下同[2]）更强有力的手段、更重大的责任和更严格的约束，规范其监督行为，防止其不作为和机会主义行为，促使其忠实履行预算审查监督的受托责任。本文所谓的我国人大预算审查监督体系，就是指，以规范人大财经委的审查监督行为作为切入点、着力点，以人大财经委的初步审查监督工作和出具的鉴证意见作为人大及其常委会审查批准预决算的决策基础，以审查抽样技术作为财经委发表鉴证意见的信赖基础，以预算审查理论体系、法律体系、组织体系、公共选择机制体系、审查准则体系为主要内容，并按照一定的理论逻辑、组织方式和工作机制建立的一套预算审查监督机制。从严格的意义上讲，本文不是理论建构，而是理论框架的提出。
二、我国人大预算审查监督工作中存在的主要问题
（一）缺乏一个科学严谨的理论体系来予以指导。笔者认为，科学的实践必须要有科学的理论体系来指导。没有成熟的理论，就无法达成普遍的社会共识；没有普遍的社会共识，其实践就缺乏合法合理性的基础。但是，我国人大预算审查监督的实践总体上是在社会公众和人大代表压力下的自发过程，缺乏理论的必然自觉。虽然在法学、政治学、财政学等理论领域取得了一定的成果，但这些理论并没有形成合乎逻辑的理论结构，更没有形成一个科学、严谨、完整的学科体系。
笔者认为，我国人大预算审查监督理论存在着天然的缺陷。一是基础理论的缺陷。20世纪40年代初叶，美国学者凯伊（Key）在《预算理论的匮乏》一文中将预算的“元问题”概括为：“将×元资金分配给活动A而不是活动B的决策，其基础到底是什么？”同样，在我国各级人大审查批准公共预算时，也面临类似的“元问题”，即“各级人大在审查批准预算时，其决策基础到底是什么”这个“元问题”其实隐含着一系列的诘问：“人大实际/应当按什么标准/程序来审查批准预算并使之符合公众的偏好？”“如何保证人大批准的预算符合社会公众的偏好而不是官员的偏好？”“人大对预算的审查如何才能获得社会公众的信任？”此外，在理论上，党的领导权与执政权如何转化的问题、党的领导权的边界及制约问题、党的领导和人民意志如何结合的问题、“三个代表”重要思想实现机制问题等等都存在认识上的分歧。谢庆奎（2004年）认为，在中国进行建设，首选目标是加强人民代表大会制度建设。二是应用理论的缺陷。人大预算审查监督涉及政治、法律、经济、财政、税收、会计、审计、统计、金融、投资、公共管理、公共政策分析、社会研究方法等诸多学科和知识，专业性强，业务要求高。对于这样一种复杂的实践工作，需要一个把相关的科学知识通过合乎逻辑的组合形成的理论体系来指导。但是目前在人大预算审查监督方式方法即技术上也缺少一套具有操作性强的应用理论体系。
（二）缺乏一个反映公众偏好的公共选择机制来予以制约。公共财政的民主性特征，本质上要求在财政预算收支安排过程和结果上尊重社会公众的意愿，通过一定的民主程序（代议制民主）将有限的公共资金（资源）按照一定的优先次序特别是公共偏好次序安排到有关的公共项目。预算既关系各个部门、各个利益阶层和普通社会公众的切身利益，也关系预算资金的资源配置效率。如果预算仅由一些“政治精英们”进行决策，没有利益相关者的参与，既难以保证公共预算资金用到公共目的上，也难以保证公共预算资金的资源配置效率（资源配置效率在一定意义上就是满足公共偏好的程度，而不仅仅是单纯的经济产出效率）。在西方实行两党制或多党制的国家，社会公众以及利益集团作为理性的“经济人”，主要通过政治投票这样一种公共选择机制来表达和实现自己对公共预算的政策偏好，维护公众权利，并实现对政府权力的制约。在西方国家，反映公众预算偏好的表达机制主要有两个。一是“两党制”或“多党制”竞选的政治投票机制，广大社会公众通过政治投票来选择其支持的政策、政党。出于“当选连任”的动机和压力，决策核心机构中的政客们在决定预算时，不得不平衡考虑选民和各个利益集团尤其是中间投票人的预算需求。二是听证会机制。普通社会公众和院外利益集团代表都可以以游说和参与预算听证会等方式来表达其对预算的支持或反对。但是，西方的预算审查监督理论与实践，根植于西方的政治制度。由于根本政治制度的差异，这些理论和实践虽然可供借鉴，但并不能解决我国人大预算审查监督所面临的理论局限和实践困境。我国是由中国共产党领导的社会主义国家，不实行“两党制”或“多党制”，就是在政府领导人的选任上往往是等额选举，因此不存在这种通过政治投票来反映社会公众的公共选择机制。同时，我国虽然一些地方人大开始“试水”参与式预算，举行预算听证会，但听证的范围不广，参与的深度有限，仅仅局限于个别专项资金，听证的程序也不规范，听证的作用也有限。
（三）缺乏一个完善统一的法律体系来予以规范。目前，对人大预算审查监督的规定，散见于宪法、预算法及预算法实施条例、监督法、地方组织法、人大议事规则、关于加强中央预算审查监督的决定、审计法和各省市预算审查监督条例等一些法律法规，既过于粗略、笼统，缺乏系统性和操作性，又留下许多法律空白和漏洞，人大在预算审查监督中缺乏系统的法律保障。主要表现在：一是对人大预算审查监督关系中各方当事人的权利、义务及法律责任规定不明确；二是预算审查监督程序的规定不科学；三是预算修正权上一般没有规定；四是法律法规对一些关键术语定义模糊；五是预算法约束性不强。
（四）缺乏一个健全有力的组织体系来予以保障。一般认为，组织是指由在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。公共组织作为一个系统，包括组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位设置、权力与职权、规章制度、支持硬件、团体意识、权责划分、技术和信息等构成要素[3]。目前，我国人大预算审查监督组织体系是相当脆弱的，主要表现在人大预算审查监督专业机构——人大财经委的人员编制过少、规章制度缺失、监督技术和所需信息缺乏等四个方面。
（五）缺乏一个严密有序的审查监督规范来予以约束。如前所述，县级以上人大代表人数众多，如全国人大近3000人，省级人大可能近1000人，地市级人大往往500人以上，在短短的几天会期里，难以对财政预算进行详细的审查，因而借助人大财经委的初步审查工作和审查结果报告来作出是否批准预决算的决议。人民代表大会及其常委会在批准预决算的决议中往往表述为“同意财政经济委员会的审查结果报告（或所提的建议），决定批准某级某某年度预（决）算”。那么，人民代表大会信赖人大财经委的审查结果报告的基础是什么？人大财经委的审查结果报告在何种程度上值得信赖？
目前，人大财经委向人大及其常委会报告预算初步审查监督情况，是通过预决算审查结果报告的形式。一般而言，审查结果报告由四部分组成：导语部分；预算执行情况梗概及评价；预算收支安排梗概、评价及批准预算或决算的建议；财政工作建议。从全国各地人大财经委审查结果报告看，预算审查结果报告内容上往往是简述财政部门的上年度预算执行数字和预算草案数字，提问题隔靴搔痒，提建议泛泛而谈，至于采取了什么审查方法、审查了哪些内容、存在哪些实际问题、如何改进问题，则语焉不详。而且，不管预算执行实际情况是否合规合法、预算安排是否科学合理，审查结果报告无一例外都是建议人大常委会或者人民代表大会批准。因而，这样的审查结果报告缺乏说服力，权威性不够，公信力不强，对人大代表和常委会委员实质性地审查预决算帮助有限。
按照新制度经济学或者政治学的观点，不但政府及其部门，而且立法机构以及立法机构的内设机构如人大财经委，也不是一个“铁面无私”的管理者，它们同样是一个个利益主体，同样是一个有限理性（boundedrationality）的“经济人”，自然具有实施不作为、寻租等机会主义行为的动机。如果没有法律法规、业务规则予以约束，何以保证人大财经委勤勉履行自己应尽的职责？同时，预算决策过程是一个政治过程，但也是一个技术过程。预算审查监督业务受到政治因素的影响，但也受到技术因素的影响。人大财经委预决算审查结果报告之所以缺乏说服力，权威性不够，公信力不强，其中重要的原因在于人大预算审查监督的技术不成熟，程序不合理，质量控制不严格，缺少一个严密有序的审查监督准则来指导和约束。人大预算审查监督，在一定意义上就是人大对政府财政预算编制、执行和决算以及政府审计的审计监督。因此，如果人大财经委在预算初审过程中没有预算审查准则可供遵循，没有一定的质量控制，那么出具的审查结果报告就失去了可以信赖的基础。
人大预算审查业务作为一种专业的技术，理应遵循一定的审查程序、技术标准和质量标准。因此，如同注册会计师对企业财务报告的独立审计必须遵循审计准则一样，人大预算审查监督也必须遵循严密有序的预算审查监督准则。但是，目前人大财经委和预算工作委员会对预算的审查监督，仅仅是停留在听一听财政部门、部门预算执行单位、国库、审计部门的汇报这样一个阶段，汇报什么听什么，鲜有真正实质性的审查监督。没有预算审查监督准则体系的指导与规范，人大财经委的预算审查和监督，必然导致对预算审查监督的不负责任甚至机会主义行为。
三、为什么要把规范人大财经委审查监督行为作为重构人大预算审查监督体系的切入点、着力点？
人大预算审查监督体系中的监督主体有人民代表大会及其常委会、人大各专门委员会、人大代表，为什么要把规范人大财经委审查监督行为作为重构人大预算审查监督体系的切入点和着力点？
（一）从委托理论的角度考量，重构人大预算审查监督体系，必须规范人大财经委的审查监督行为。在委托—理论中，委托—关系视为一种契约关系。在这种契约下，委托人授权人为他们的利益（相对于人而言就是受托责任）而从事某些活动，这其中包括授予人某些决策权力。由于人的利益与委托人的利益可能不一致，在有限理性、信息不完全和信息不对称、机会主义行为倾向、自身效用最大化的假设条件下，人可能罔顾委托契约中的受托责任，追求自身利益最大化而损害委托人的利益，从而产生逆向选择和道德风险问题等成本。
将委托理论应用于政府预算过程，则政府预算过程中所体现出的是一种多重委托—关系和多重利益博弈。如在我国，在这种多重委托关系中，首先，初始委托人（社会公众、纳税人）通过选举人（人大代表）组成人民代表大会来代替他们对税收征收与公共产品的产出等问题进行集体决策，这是第一重委托关系。其次，人民代表大会通过选举选出政府、人大常委会组成人员，根据代表大会主席团提名通过财经委委员，这是第二重委托关系（为了叙述方便，不考虑选举上一级人大代表问题，其实也构成一重委托关系）。再次，政府将预算管理权、编制权、预算执行权、内部审计监督权分别委托给政府财税部门、部门预算执行单位和审计部门，这是第三重委托关系。但要特别注意的是，政府预算在第二重委托关系中，人民代表大会委托给政府的是预算的编制权和执行权；委托给人大常委会和财经委的则是预决算的审查权和监督权（当然并非全部权力）。在这多重委托关系中，体现了多重的受托责任。
显然，人大财经委在政府预算多重委托关系中处于一个联结政府及政府预算有关部门如财政、税务、审计、部门预算单位与社会公众、人民代表大会及其常委会、其他专门委员会的十分重要的纽带地位。在这个委托关系中，一方面，财经委承担着对财政预算、执行、决算进行初步审查的受托责任，另一方面，人大财经委行使对政府预算编制、执行、决算、审计工作的监督职权。由于人大财经委处于这样一种地位，更有条件与政府预算有关部门形成利益联盟，对政府有关部门的不合理预算行为“睁只眼闭只眼”，换取个人和小集团利益。人大及其常委会审查批准预决算的重大决策是根据人大财经委的审查结果报告作出的。如果不对人大财经委的审查监督行为进行严格规范，财经委就可能出现不忠实履行受托责任，甚至选择一种机会主义的方式行事，显而易见会对整个预算产生极为不利的影响。因此，要降低预算委托过程中的委托成本、防止机会主义行为，按照委托理论，不仅要在选任财经委委员及财经委工作人员上注重业务能力、职业操守，加强组织建设，提高财经委监督能力（的能力），而且重点要放在规范财经委的审查监督行为上。因此，建立一种符合中国国情的规范的人大预算审查监督体系，来规范人大财经委的预算审查监督行为，显得尤为迫切和重要。从理论上讲，加强人大预算审查监督，不仅需要人大加强对政府及其部门的审查监督，人大及其常委会、人大财经委自身的监督行为也必须遵守一定的程序、质量标准、审查方法，才能保证预算审查监督的质量，同时防止监督者的机会主义行为。从实际的情况看，人大财经委的审查监督也不尽如人意，也需要规范和监督。
（二）从监督成本的角度考量，把规范人大财经委监督行为作为建构人大预算审查监督体系的切入点和着力点，无疑是一种低成本、高效率的选择。赋予人大财经委预算审查监督更强有力的手段、更重大的责任和更严格的约束，规范其监督行为，以局部的改革切入人大预算审查体系整体改革，可以起到四两拨千斤之功效。一是无需对人民代表大会制度和现行审计体制进行重大的变革，改革成本低；二是可以将对预算的社会监督成本降到最低；三是人民代表大会本身的预算监督成本最低。
（三）从公共选择的角度考量，把人大财经委作为建构人大预算审查监督体系的切入点、着力点和关键点，有利于建立科学规范的公众表达机制和公共选择机制。
“财政乃庶政之母”，国家预算及管理是政府的核心职能，既是保障公共产品供给的主要工具，也是国家对经济计划管理的重要方式，还是国家实现民主管理的重要形式。公共选择理论认为，政府预算过程是一个公共决策过程，政府预算决策的对象是对公共偏好的选择，需要通过政治过程把每个人的私人选择转化为公共选择。学界普遍接受了这个观点。如贾康认为，公共财政第一个基本特征，是要以满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心。第二个基本特征，是公共财政以提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式。第三个基本特征，是公共财政以公民权利平等、政治权利制衡前提下的规范的公共选择作为决策机制[4]。
如前所述，如何分配政府预算权力，达到财政资源的有效、公平的使用，是政府预算管理和监督的主要内容。如果预算仅由一些“政治精英们”进行决策，没有利益相关者的参与，既难以保证公共预算资金用到公共目的上，也难以保证公共预算资金的资源配置效率。
贾康认为，“要形成规范的公共选择机制。财力分配和政策安排如何把握轻重缓急，作出合理决策，不能由少数政府官员决定，必须越来越多地依靠法制化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案。”笔者认为，这种法制化的、规范的预算公共选择机制，最适宜在人大及其常委会的领导下，由人大财经委主导组织实施，并将这种预算公共选择机制纳入人大预算审查监督体系之中。这是因为：第一，人大及其常委会、财经委是由人民代表大会选出的代表组成，担负着预算审查监督的职权和职责，在身份地位上能够代表选民，在职责上必须听取选民关于预算的意见和建议。第二，人大财经委在预算委托过程中是联结政府及其有关预算部门与人民群众和人民代表大会的纽带，在信息和工作联系上处于一个十分有利的地位，有利于建立公共选择机制。第三，在人大及其常委会的领导下，建立科学规范的预算公共选择机制，把人民的意愿和需求与党的意志的实现连接起来，也许是加强人民代表大会制度建设、推进建设和政治体制改革的突破口。第四，预算公共选择机制的建立和公众的参与有利于强化政府公共部门的受托责任，提升民众的民主意识和融入地方发展的热情。
四、人大预算审查监督体系基本框架
对财政预决算、预算执行进行初步审查和监督，既是宪法和法律赋予人大财经委的重要职权，更是人大财经委的重要职责（受托责任）。但是，受托责任的有效履行，首先必须以某种控制体系予以保证，否则责任往往流于一纸空文，责任履行也就流于形式。从表现形式看，控制体系由法律法规、质量技术标准、道德自律（职业伦理）三者构成。其次，受托责任的有效履行，必须具备一定的物质条件，如人员、能力、信息、经费、时间，否则，责任履行就是无米之炊。再次，受托责任的有效履行，还需要一定的外部环境，如社会共识（认可）、社会环境、文化意识、制度环境等。人大财经委在预算过程中处于联结政府预算编制权、执行权与人民群众、人民代表大会及其常委会审批权、监督权的纽带，肩负的责任十分重大。人大财经委要较好履行其肩负的责任，必须相应地具备规范的责任控制体系、一定的物质条件和外部环境。具体而言，就是需要建立完善人大预算审查监督理论体系、完善预算法律体系、完善预算审查监督组织体系、建立社会公众预算参与机制和预算审查监督准则体系。
（一）建立完善人大预算审查监督理论体系。目前，全社会对人大预算审查监督的依据和必要性达成了普遍共识，但对人大实质性预算审查监督的实现路径则存在诸多分歧。人大预算审查监督涉及政治、法律、经济、财政、税收、会计、审计、统计、金融、投资、公共管理、公共政策分析、社会研究方法等诸多学科和知识，专业性强，业务要求高。对于这样一种复杂的实践工作，更需要一个把相关的科学知识通过合乎逻辑的组合形成的理论体系来指导。但是，我国人大预算审查监督的实践总体上是在社会公众和人大代表压力下的自发过程，缺乏理论的必然自觉。虽然在法学、政治学、财政学等理论领域取得了一定的成果，但这些理论并没有形成合乎逻辑的理论结构，更没有形成一个科学、严谨、完整的学科体系。在这样的理论背景下，要求人大预算审查监督取得理想的效果，是不可能的。这与我国从计划经济向社会主义市场经济转轨时间不长、财政意识刚刚兴起等有很大的关系。反观西方发达国家的议会预算审查监督理论，虽然在“资金为什么分配给A而不是B”（美国财政学家凯伊把它作为一个元问题）、预算决策实际上是民粹民主还是精英民主等问题上还存在理论认识上的分歧，但预算决策和监督的实施机制却是成熟的、一贯的，其内在逻辑和理论结构更是非常清晰和一脉相承的。
我国人大预算审查监督理论存在着天然的缺陷。一是基础理论的缺陷。如前所述，当我们在面对“各级人大在审查批准预算时，其决策基础是什么”、“如何保证人大批准的预算符合社会公众的偏好而不是官员的偏好”、“人大对预算的审查如何才能获得社会公众的信任”之类的“诘问”时，我们还没有令人满意的答案。又如，人大财经委负有对预决算进行初步审查和监督的职能，但这种审查监督的性质是什么、效力又如何，既没有明确的法律规定，也没有理论上的共识。笔者认为，人民代表大会及其常委会按照集体行使权力的原则行使批准预决算的权力，人大财经委作为人民代表大会的专门机构，在人大预算审查监督体系中最重要的职能是鉴证职能，以鉴证观作为人大预算审查的决策基础是恰当的。二是应用理论的缺陷。目前在人大预算审查监督方式方法即技术上也缺少一套具有操作性强的应用理论体系。
笔者认为，一个科学严谨的理论体系，至少应该包括基本概念和定义、研究领域、研究对象、哲学基础、方法论基础、理论基础、研究技术等等。人大预算审查监督理论从理论结构层次来看，可以划分为基础理论（如公共财政理论、理论、代议制理论、委托理论、公共选择理论等）、应用理论（监督实务）两个层次。基础理论应当解决以下几个问题：人大预算审查监督的本质（是什么的问题）、监督的理论基础（包括哲学、法学、公共管理、经济学基础理论构成，以及基本概念、假设、原则、依据等）、监督的必要性（为什么要监督的问题）、监督的主体和对象（谁来监督和监督谁的问题）、监督的内容（监督的客体即监督什么的问题）、监督的目标（监督要达到什么目标的问题）等。人大预算监督的应用理论主要是预算审查监督的技术构成，即如何监督的问题，主要包括人大预算审查监督的定量和定性分析方法、监督方式方法和程序、社会调查与统计方法等。建立完善理论体系是一个宏伟的系统工程，有待学界去完善。
（二）完善预算及预算监督法律体系。目前，对人大预算审查监督的规定，散见于宪法、预算法及预算法实施条例、监督法、地方组织法、人大议事规则、关于加强中央预算审查监督的决定、审计法和各省市预算审查监督条例等一些法律法规，既过于粗略、笼统，缺乏系统性和操作性，又留下许多法律空白和漏洞，人大在预算审查监督中缺乏系统的法律保障。主要表现在：
预算法自1995年实施以来，虽然对规范预算管理起到了一定的积极作用，但是现在已经完全不适应时代的需要。2004年，财政部就拟对预算法进行修改，而后多次列入全国人大立法计划，但由于涉及方方面面的利益调整和分歧，预算法修改是“只见楼梯响，不见人下来”。全国人大十一届一次会议将预算法修改再次列入全国人大立法计划。笔者建议预算法的修改应当解决以下几个问题：
1.明确预算审查监督关系中各方当事人的受托责任。现行的预算法、关于加强中央预算审查监督的决定和地方性预算审查监督条例等仅对财经委和预算工委的初步审查的职责（实际上仅仅是职权）进行了粗略的授权式规定，对初步审查失职渎职行为的责任后果则没有规定。这种只规定职权而没有规定责任后果的法律形式，容易导致财经委和预算工委缺乏监督责任感，消极行使、放弃预算监督权，甚至利用职权为个人、小集体和个别利益集团谋取私利，违背对公众的受托责任。从政府、财政税务部门以及部门预算执行单位等被监督对象来讲，我国预算法虽然对各种违反预算法的行为规定了“法律责任”，但不过区区三条，而且无一例外都是给予“行政处分”，存在着权力与责任配置严重失衡的情况；同时，对预算违法行为处罚的方式和程序的规定也只作了原则性的规定，而没有预算违法行为行政问责程序和政治问责程序的规定。这就容易使政府及这些部门缺乏对社会公众履行受托责任的责任感，导致预算违法失职行为。王雍君指出，受托责任是构成政府良好治理的“四大支柱”之一[5]。没有责任后果的受托责任，就不会有真正的受托责任，政府良好治理也就是纸上谈兵。因此，建议在修订预算法时，细化政府及预算相关部门行政责任、政治责任以及刑事责任的相关规定，强化预算约束。由于代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究，如何规范人大财经委及组成人员的权力与责任，实现权力与责任的平衡，需要在法学理论上进一步探讨。不过，笔者认为，代表法规定的是“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”，并不妨碍对代表大会前预算审查监督失职行为及违反预算审查监督程序的行为追究责任。因此，应当明确人大财经委预算监督失职行为和违反预算审查监督程序的行为的相关责任，以强化人大财经委的预算审查受托责任。
2.规范预算审查监督程序。一是建议修改预算年度，将我国预算年度日历年制改为跨年制，如4月1日至3月31日止，解决目前在人代会批准预算前无批准的预算可以执行的问题。二是规定提前编制预算以及向人大财经委提交预决算草案的时间，使人大财经委、人大常委会有更多的时间对预算问题进行调研、听证、审议。三是增加预算听证和辩论程序的规定。由人大财经委按照规范的程序组织预算听证会，听取利益相关者的预算诉求。四是建立总额控制制度和预算分项磋商机制。财经委应当组织财税部门、有关经济领域的专家对预算整体（总额控制）进行讨论，在讨论并取得共识的基础上提出预算总体盘子的建议，交由政府研究处理。建立预算分项磋商机制，由人大财经委组织人大专门委员会负责人、财政预算有关部门、有关领域专家在预算总额控制下，就农业、医疗卫生、教育、科学、文化、科技、城市建设等方面的专项资金安排进行磋商论证，并将磋商结果提交政府处理。这既有利于对预算资金拨款请求进行优先次序排队，提高预算资金使用效率，也有利于拨款申请部门提高受托责任意识。五是规定预决算草案及报告不通过的法律后果及处理程序。六是规范人大常委会审议程序，规定审议意见不得改变当年预算。
3.规范人大预算修正权。笔者认为，赋予人大预算修正权是人大预算审批权的逻辑必然。建议增加人大预算修正权以及表决程序的规定，但预算修正权应当受到预算总额的限制。
4.明确中央与各级地方政府的财权与事权划分。规范中央和各级地方政府间财权与事权划分是实现财政法治和的基本条件和内容之一。明确和规范各级政府财权与事权划分，一方面有利于地方政府科学编制预算，严格执行预算，另一方面也有利于地方政府自主规划发展地方事业。此外，如果中央与各级地方政府间的财权和事权划分没有法律的规范，那么可能会出现一些极端的情形。例如：在地级市人民代表大会中，一般县（含县级市）的人大代表占50%以上。在财政“省直管县”的政策背景下，如果县（市）级代表在审议市本级预算时不同意市本级预算草案，认为市级对县级财政的支持太少，要求将市本级可用财力全部或大部分用于县级建设，提出预算修正案并付诸表决，这时就会出现极端的结果。因此，建议制定转移支付法，用以规范转移支付和上下级政府间财权与事权。
5.实行全口径预算。一是建立包括一般预算、基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算、债务预算在内的全口径综合预算体系，并要求全部向人大报告。二是将政府所有财政性资金以及诸如开发区的预算纳入一般预算。
6.其他方面的修改。如改进预算编制方法，细化预算编制，提高年初预算到位率；强化部门预算编制，要求部门预算特别是专项资金不仅体现预算支出的金额，也要体现受托责任，即预算支出预期要达到的效益和效果；明确超收收入使用程序和方向；明确预算调整、预算科目调剂的概念和报人大审批标准，增强预算约束力；加快政府会计准则和政府会计报告准则建设，规范政府会计报告，提高财政透明度；加强财政账户管理，规定开户银行和国家金库向人大财经委报送账户收支及结余情况，鼓励开展人大在线监督；建立预算资金使用绩效监督制度等等。
（三）健全人大预算审查监督组织体系。我国人大预算审查监督组织体系是相当脆弱的，与其承担的受托责任相比，存在严重的不匹配的情形。笔者认为，健全人大预算审查监督组织体系，要解决以下几个问题：
1.增加人大财经委内设机构和编制，充实人大预算审查监督专业人员。建议按照经济职能分类，根据具体情况在县级以上人大财经委设立综合（主要负责信息综合与行政）、总额控制（主要负责财政收入盘子和可用财力的调研与测算，以及对税费征收行为的监督，向人民代表大会及其常委会提供相关方面的分析材料）、行政与政法、农业林业与水利、城市建设与环保、医疗卫生、教育科技与文化、社会保障、金融商务与企业事务（以上主要负责相关支出部门的预算请求支持材料调研与分析、组织听证和磋商、开展预算支出监督与项目效益评估、向人民代表大会及其常委会提供相关方面的分析材料）等内部机构，分别承担相关监督职能。对财经委委员和从事预算审查监督的人员，要设定准入条件和任职资格，保证从业人员具有与其工作职位相称的专业能力。建立预算审查监督专家库，参与预算收入的预测、预算支出安排的听证、预算执行的监督、预算绩效的评价等等。
2.建立全国预算审查监督协会。在全国人大财经委和全国人大常委会预算工委的领导下，成立全国预算审查监督协会，负责组织预算审查监督准则的研究、起草和，组织预算审查监督理论研究和学科建设，指导地方预算审查监督工作，组织预算审查监督质量抽查，培训预算审查监督从业人员，编写协会刊物，通报中央和地方政府财政预算政策变化，推动各地预算审查监督经验交流等等。美国有个公共管理协会（ASPA）和政府财务官协会（GFOA），对推动预算管理研究、预算经验交流和职业道德建设等起到了重要作用。
3.在后续教育准则的指导下，加强预算审查监督工作人员后续教育和培训。
（四）建立完善预算公共选择机制。政府预算过程是一个公共选择过程，应当将满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心，将提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式。但是，我国的预算实践和预算制度，一个主要的缺陷就是缺少一个成熟的反映公众偏好的公共选择机制。许多预算决策往往是行政首脑一个人“拍脑袋”作出。出现这种现象，一个重要的原因是缺乏一个规范的预算公共选择机制。公民参与是实现政府良好治理的支柱之一。因此，建立一个能够反映社会公众偏好的预算公共选择，是我国预算改革的方向。可喜的是，一些地方人大如上海闵行区和地方政府财政部门如焦作市、合肥市财政局开始进行预算听证的有益尝试。由于人大在预算听证中比政府财政部门的地位更中立，人大建立预算公共选择机制有着比财政部门预算听证更明显的优势。
笔者认为，一个规范的预算公共选择机制，应当至少包括以下几个部分：一是社会调查机制。人大财经委可以针对政府预算草案提出的收支项目以及社会普遍关注的问题，通过走访公众和企业、发放问卷、网站调查、召开座谈会等形式，听取有关方面对预算安排、预算执行的意见和建议，为预算分项磋商、预算听证等收集信息。二是预算听证和磋商机制。针对预算具体事项，听取利益相关当事方、人大其他专门委员会、人大代表、财政部门、专家学者的意见和建议，并将听证结果提交政府研究处理。三是预算响应机制。对公众疑问、意见、要求的响应，是公共部门负责任的体现，有利于提高人大和政府的公信力。针对社会公众对预算收支的疑问、意见和建议，人大财经委有责任进行解释性的答复。四是预算信息公开机制。不定期通过网站经济运行情况分析报告、预算执行情况分析报告、财政预算政策分析报告、预算绩效分析报告以及预算收支预测报告等。如美国加州议会立法分析办公室每年都会许多的预算研究分析材料，为社会公众和议会两院做参考。
（五）构建人大预算审查监督准则体系。如前所述，人大预算审查监督实效性不佳，其中重要的原因在于人大预算审查监督的技术不成熟，程序不合理，质量控制不严格，缺少一个严密有序的审查监督准则来指导和规范。如果人大财经委在预算初审过程中没有预算审查准则可供遵循，没有一定的质量控制，那么出具的审查结果报告就失去了可以信赖的基础，也就失去了审查监督的意义。人大预算审查业务作为一种专业的技术，理应遵循一定的审查程序、技术标准和质量标准。因此，如同注册会计师对企业财务报告的独立审计必须遵循审计准则一样，人大预算审查监督也必须遵循严密有序的预算审查监督准则。以鉴证观为理论核心、以抽样审查作为主要技术手段，制定和实施人大预算审查监督准则体系，可以为规范和指导预算审查监督工作提供依据，有助于人大预算审查监督规范化的实现，提高预算审查监督的权威性及公信力。基于此，笔者建议成立全国预算审查监督协会，逐步研究、制定和预算审查监督准则体系，待成熟时上升为法律法规，用于指导和规范人大预算审查监督行为。
同会计准则、审计准则体系一样，所谓预算审查监督准则体系，指的是这样一套预算审查监督方面的管理标准和工作标准，包括实施预算审查监督所必须遵循的权利义务、工作责任、审查监督范围、工作程序、技术规范、质量要求、报告规范、考核办法、后续教育、职业道德等一系列强制性或者指导性规范。具体而言，预算审查监督准则体系包括预算审查监督基本准则、具体准则、审查结果报告准则、质量控制准则、后续教育准则、职业道德准则等内容。
预算审查监督基本准则，主要是规定预算审查监督的本质、目标、原则、假设、主体、对象、基本概念等，处于准则体系总纲性的地位。如审查原则应当包括但不局限于以下方面：如真实性、责任性、完整性、及时性、可比性、重要性、适当性等。
预算审查具体准则，主要规定预算审查的具体业务的技术、程序、方法，如工作底稿与证据、与预算相关部门的沟通、对预算制度执行的评估、对预算数据的分析性复核、社会调查统计规范、听证程序规则、预算绩效评价方法、对审计工作审计质量的抽样方法、对部门预算单位预算执行的审查方法等。如在审查财政决算时，人大财经委可以运用抽样的方式，对审计局工作底稿和案卷进行随机抽样，根据抽样结果，再到被审计单位进行复核性检查，以此来评估审计工作报告的真实性、准确性和工作误差。又如，为了审查和评价某税种执行情况，为预决算审查提供佐证，人大财经委可以运用统计抽样方法，对样本企业进行检查，在对样本情况进行分析的基础上，推断出该税种执行情况的总体特征。
审查结果报告准则，主要规范审查结果报告的格式、内容和对预算执行、预算草案的意见。如前所述，目前的人大预算审查结果报告套话空话多，内容过于简单，信息量很少，证明力很弱，对人大代表和常委会委员了解预决算真实情况、审查批准预决算帮助有限。审查报告准则应当有助于人民代表大会和常委会委员理解预决算报告及草案，有助于提振对人大财经委审查监督工作质量的信心，并在此基础上作出是否审查批准预决算的决定。笔者认为，人大财经委除了向人大常委会或人民代表大会提交比较简略的审查结果报告、提出带倾向性的是否批准的建议外，还应当在平时或者会议时以分析报告的形式（或者作为审查结果报告的附件）向大会或人大常委会报告所有从专业判断角度认为重要的事项。
预算审查质量控制准则，主要规定从事预算审查监督的工作人员必须具备专业胜任能力、在进行预算审查时应当遵守的质量控制政策和程序等。
后续教育准则，主要是为保持和提高工作人员专业胜任能力与业务水平，掌握和运用相关新知识、新技能、新法规所进行的学习与研究等制度规定。
职业道德准则，主要规范预算审查监督工作人员的职业品德、职业纪律、专业胜任能力及职业责任。
预算审查监督准则体系的规划和建设，是一项长期的艰苦工作，笔者没有能力做到这一点。提出建立预算审查监督准则体系的设想，只是起到一个抛砖引玉的作用。
五、建立人大预算审查监督体系需要的外部条件
当然，建立完善人大预算审查监督体系还需要一定的外部条件。一是加快推进政府预算改革。如建立全口径预算，建立中期预算框架，加强预算与计划（五年规划）的衔接和协调，出台政府会计准则、政府预算（会计）报告准则，提高财政透明度等。没有这些，人大财经委就缺乏预算审查监督的基础。笔者认为，政府会计报告应当按照IMF《财政透明度手册》的建议，真实、完整揭示政府收支、资产、负债、结余情况。同时还应当以报表附注的形式揭示以下重大事项：如城市基础建设、重大民生项目执行情况；下一年度重点项目计划投资情况；政府税式支出情况；政府担保等或有负债；基本的经济数据如地方GDP、物价指数、金融数据、储备的土地等；基础数据如人口、土地面积、政府职能结构、财政供养人员数
量等等。二是改革和完善人大代表选举制度，加强人民代表大会制度建设。选举制度是人民代表大会的基础。没有完善的选举制度，不能选举出真正代表地方民意、关心选民利益的人大代表，反映社会公众偏好和利益的财政预算民主决策机制和权力制约机制就是空中楼阁。三是加快政治体制改革进程。在坚持我国根本政治制度和基本政治制度的前提下，理顺党的领导权与执政权的关系，理顺党的领导权与人大决策权的关系，加快建设。四是有待民主意识、公共财政理念的深入人心。
注释：
[1]王雍君：《公共预算管理》，经济科学出版社2002年版，第2～3页。
[2]在全国各地的人大机构设置中，除深圳市等个别地方外，县级以上人大常委会预算工作委员会属于同级人大常委会工作机构，协助同级财政经济委员会承担人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。事实上，许多地方的财经委和常委会预算工作委员会职能关系上还有待理顺。为了叙述方便，本文将其与财政经济委员会视为一个监督主体，合称“人大财经委”，以下一般不再单独说明。此外，在县一级，人大财经工作机构一般是称作“财政经济工作委员会”，为常委会工作机构，不属于专门委员会，本文一般不做区分，统称“人大财经委”。
[3]陈振明：《公共管理学原理》，中国人民大学出版社2006年版，第36～40页。
[4]贾康：《关于财政理论发展源流的概要回顾及我的“公共财政观”》，载《经济学动态》2008年第4期。
财务监督调研报告篇2
一、会计监督检查有关工作介绍
（一）会计监督检查工作的内涵
该项工作2012年以前称为会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查，2012年财政部改称为会计监督检查工作。
会计监督检查工作是《中华人民共和国会计法》赋予财政部门的会计监督职责，是由国务院财政部门及其派出机构和县级以上地方各级人民政府财政部门组织实施，其实施监督检查的对象是国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织，检查内容是其执行《中华人名共和国会计法》和国家统一制定的会计准则、会计制度的执行情况，并对违反规定的会计行为实施处罚。会计监督检查工作主要分为对企事业单位的会计信息质量检查和对会计师事务所执业质量检查，按照厅里的分工，监督检查局负责会计信息质量的检查工作，注册会计师管理处负责对会计师事务所的检查工作。
（二）会计监督检查的主要工作程序
每年会计监督检查工作，财政部、省财政厅都会下发文件对检点、检查内容、检查单位做统一部署，确定全国、全省的上下联动检查行业及名单，并下发联动检查指导方案。如，2014年全国联动检查的是医药行业、全省联动检查的是公共交通行业。财政厅通过政府部门网站和《黑龙江日报》等新闻媒体，将行政和企事业单位、会计师事务所检查名单、检点、检查目的、检查内容和联系方式等向社会公开。全省13个地市及所属县级财政部门也按要求对有关事项向社会进行了公示，并在检查全部结束后进行查后公告，自觉接受社会监督，增强了监督检查的透明度，扩大了财政监督检查的社会影响。检查工作结束后每年财政部、财政厅对检查工作进行考核评比，评比结果在系统内通报。财政部还对全国检查处理处罚结果进行汇总，对社会进行公告。
（三）我省会计监督工作的成效
我省会计监督工作严格按照财政部的部署要求开展工作，在强化会计监督理念，完善会计监督内容，探索会计监督方法，规范检查程序、完善检查内容、实现检查方式方法创新、保证检查成果有效利用等方面取得了明显成效，对规范市场秩序、优化经济环境、保障各项政策贯彻落实起到了重要作用。在近几年财政部对地方会计监督的综合考评中，我省会计信息质量检查工作多次得到“整体工作质量较高”的评价，哈尔滨、鸡西、七台河、密山等市县在检查工作中注重调研总结，形成了质量较高的调研报告、案例等经验交流材料，提升了会计监督检查工作成效。事务所执业质量检查坚持“一个贴近、二个结合、四个精准”的工作思路，即坚持贴近全省政府职能转变和经济建设改革发展任务需要；坚持检查和培训相结合、检查和调研帮扶相结合；坚持单位选得准、问题找得准、处罚定得准、目标成果准。针对政府加大向社会力量购买服务和新型市场经营主体出现的新形势，以及工商注册资本登记制度改革后事务所面临的新问题，省厅不断改进专项监督检查方式方法，一是注册会计师管理处与监督检查局建立保持联动机制，对问题线索双向延伸检查；二是联合省注协分片分组检查，并且保持密切沟通，信息共享。同时，结合事务所业务特点，重点引导和督促事务所强化质量控制体系建设。
（四）现阶段工作中存在的不足
虽然全省会计监督工作取得了一定成绩，但也存在诸多不足，呈现出省好于市，市好于县，县市之间发展不够平衡的情况。一是部分市县对会计监督工作重视程度还不高，在检查人员、检查时间、检查经费上投入不够，检查中存在走过场现象、应付交差思想，表现为检查户数较多，查出问题较少，与检查预期差距较大。少部分市、县、区会计监督检查问题零申报，还有的申报问题较少，与当前会计核算基本形势不适应。二是处理处罚力度不大。检查数据分析表明：近年会计监督呈现出检查内容多，发现问题少；检查资金多，违规资金少；检查单位多，处理处罚少；浅层次问题多，深层次问题少；问题资金多，追缴资金少的情况；会计监督社会效益体现不够，规范震慑作用不明显。三是部分人员专业素质不强。近年来，各级监督检查人员调整变动较大，特别是新会计准则颁发后，检查人员还没有很好消化理解，工作中思路少、方法少、不懂不会问题时有发生，给检查工作带来被动。四是部分市县上报材料不及时、质量不高。每年都有个别单位不按时限和内容要求上报材料，甚至应付了事，影响向国家上报。五是公示公告情况不到位，按要求，查前公示、查后公告应在报纸、政府网站上，意在扩大社会影响，但个别县只是将公告贴在财政局的公示板上，不敢向社会扩大监督检查的宣传面。六是检查手段落后，电脑、检查软件在检查工作中应用程度不高，检查效率较低。
二、改进工作的办法
（一）进一步完善考核制度
工作开展不够均衡，主要原因之一是个别财政局领导重视程度不够，省厅要继续修改考核指标，完善考核制度，加大对市县财政局的考核力度，促进市县会计监督检查工作的开展。一是要逐步扩大统一部署、统一实施、统一处理的会计监管项目和内容，二市要对零报告市县和单位进行调研，必要时进行抽检或复检，真正弄清会计监督检查问题零报告的具体原因。三是要进一步健全综合考评体系，通报考核结果，公布先进和落后单位名单，完善上下联动监督工作机制，提高全省会计监督工作科学化、规范化水平。
（二）进一步加强业务培训
人员素质是提高检查业务质量的重要因素，现阶段部分业务人员年龄偏大，业务知识陈旧，很难适应工作的需要，省厅有必要对全体业务人员做一次系统的、全方位的培训，培训内容应包括：现行的事业单位会计准则、制度，内控制度，部分企业会计准则、有关法律、法规，查账方法和技巧等等。培训方式可以多样化，包括：进行现场集中培训、不定期的视频培训，利用微信进行指导等等方式。
财务监督调研报告篇3
（一）会计监督检查缺失、缺位2011年10月8日财政部会计信息质量检查公告（第22号）披露：“各地财政部门检查发现违规问题金额470.99亿元，查补税款6.44亿元。部分企事业单位内控制度不健全或执行不到位，会计基础工作薄弱，执行会计准则和制度不力，存在白条入账、假发票报账、会计账簿设置不规范、会计人员无证上岗、资产管理混乱、收入直接冲抵支出等问题；一些企业会计核算不实，为完成绩效考核目标调节收入利润，隐匿收益少缴税款，为获取银行贷款编制两套报表，编制虚假财务报告；部分行政事业单位收支未统一核算、非税收入未实行收支两条线、专项结余亟待清理、挪用专项资金等。各级财政部门对检查发现问题，依法做出了严肃处理。”财政部门每年开展会计信息质量检查的单位都是有限的，而且是检查的重点是国有、国有控股或参股的企业、行政事业单位及注册会计师行业，对于大量没有国有资产出资的民营企业和外商投资企业，大多没有纳入会计信息质量检查的范围。尤其是对占企业总数97.11%的小企业的会计质量检查缺位问题在地方财政会计管理部门表现尤为突出。在计划经济体制下，财政部门对国有企业会计工作直接进行管理，国有企业的财务会计工作置身于财政部门的监督之下。随着经济体制改革的深入，原有地方国有企业大多转型、改制为民营企业，从而，财政部门失去了对转型、改制后的民营企业的会计监督检查。现如今，虽然《会计法》赋予了财政部门的会计监督检查职能，财政会计管理部门再想对转型、改制后的民营企业进行会计监督检查，民营企业已不买财政会计管理部门的账。在某市，当地财政会计管理部门拿着单位的介绍信到几家民营企业去调研《会计法》实施情况，结果，民营企业以“没有预约”、“经理没有交代”、“会计人员不在家”等种种理由予以搪塞，财政会计管理部门连民营企业的门都不让进。这种现象在地方财政会计管理部门已是见怪不怪。各地政府为了大力发展经济，创造宽松发展环境，对招商引资重点行业或重点企业授予“政府重点保护单位”招牌，规定政府职能部门进企业检查，应报“环境办”、纪委监察部门审批，否则，企业有权拒绝、举报。地方政府“放权、让利”，“优化发展环境”，加剧了会计监督检查的缺失、缺位。各地方财政会计管理部门的工作范围仅局限于办几次培训班，对《会计证》进行年检，组织会计专业技术资格考试等，很少开展会计监督检查。
（二）地方会计监督检查人员不足、素质不高在我国实施会计监督检查的部门主要是财政部驻各地财政监察专员办事处（以下简称专员办）和地方财政监督检查局及财政会计管理部门，地方财政会计管理部门，在省、市、自治区称之为会计处，市、区、县称之为会计科、股或会计局、会计管理局。在地方会计监督检查机构中，无论是财政监督检查局还是财政会计管理部门的人员一般定编只有十几人，甚至5、6人，要实施全面的会计监督检查，现有地方财政监督检查局及财政会计管理部门的人员严重不足。而且受人员编制的影响，有些地方无论财政监督检查局还是财政会计管理部门几十年没有招录新人员，现有财政监督检查局及财政会计管理部门人员大多年龄老化，知识缺乏更新，对新《企业会计准则》、《小企业会计准则》、《企业内部控制规范》、《医院会计制度》等内容缺乏深入了解，到企业、行政事业单位实施会计监督检查无从下手，监督检查人员业务素质有待进一步提高。
（三）会计监督检查有职能，无手段在我国，对企事业单位实施监督检查的部门有财政、税务、工商、银行、民政、技术监督以及审计、国资委等，在这些部门中审计依法执行国家审计职能，国资委履行出资人权利，而税务、工商、银行、民政、技术监督部门实施监督检查职能都是通过相应的证件或权利证书而履行其职能，如工商部门有《企业法人营业执照》、《营业执照》；税务部门有《税务登记证》；银行有《贷款卡》、《银行开户许可证》；民政部门有《事业单位法人证书》、技术监督部门有《组织机构代码证》。而且《企业法人营业执照》、《事业单位法人证书》、《组织机构代码证》及《贷款卡》每年都要年审，《税务登记证》也要定期年审、换证，并且税务部门还向企业派驻有税务专管员，但是财政部门在履行监督检查职能时，却没有相应的证件或权利证书，也没有专管员，尽管《会计法》第7条规定：“国务院财政部门主管全国的会计工作。县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作”。同时，该法第32条明确规定：“财政部门对各单位的下列情况实施监督：（一）是否依法设置会计账簿；（二）会计凭证、会计账簿、财务会计报告和其他会计资料是否真实、完整；（三）会计核算是否符合本法和国家统一的会计制度的规定；（四）从事会计工作的人员是否具备从业资格”。《会计法》赋予了财政部门实施会计监督检查的权利，但财政部门有职能，无手段，财政部门到民营企业去实施会计信息质量检查，民营企业可以找各种理由搪塞，不让财政部门实施监督检查，财政部门也奈何不得，财政部门在会计监督检查中处于尴尬境地。2011年10月，湖北省财政厅结合开展《会计法》执法检查及组织会计信息质量检查中暴露出的问题，在以《会计法》为准绳的基础上，对《总会计师条例》、《会计工作基本规范》、《会计人员管理办法》、《会计人员继续教育规定》、《财政部门实施会计监督办法》、《企业内部控制基本规范》、《银行账户管理办法》、《省级预算单位银行账户管理暂行办法》、《现金管理暂行条例》、《湖北省实施〈会计法〉办法》、《湖北省会计建账监督管理办法》、《湖北省村级会计委托服务工作实施办法》、《湖北省会计人员诚信档案管理办法》等20多个相关法规制度、地方规章、办法进行收集整理，出台了《湖北省会计管理基本规范》，该规范共8章40条，形成了一本涵盖会计管理、会计核算、会计监督等20多部法律法规内容在内的“浓缩”的基本规范。该规范实施半年后，该省某市的财政会计管理部门随机到市内20多家企业去调研《湖北省会计管理基本规范》的实施情况，结果知道该规范的只有几家企业的会计人员，而大多数企业的会计人员不知道有该规范。由此可见，对企业的会计监督检查不是再实施什么规范的问题，而是如何保证已实施的会计法规如何贯彻落实的问题。当前一些单位会计基础工作和内部控制制度十分薄弱，应当建账的单位不建账或账目混乱，不按会计准则、会计制度规定设置会计科目、使用凭证和账簿、编制财务报告；有的单位内部管理混乱，财务收支失控，私设“小金库”，账外设账，单位负责人、。假账泛滥，会计信息失真问题日益严重。有些单位为了小团体利益，在会计数据上做文章，假账真算，真账假算，编制多套财务报告，造成账证不符、账账不符、账表不符、账实不符，虚盈实亏或虚亏实盈，以达到转移资产、偷逃税收、粉饰业绩等非法目的。《会计法》颁布实施28年来，会计工作有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重，严重影响了《会计法》的严肃性和权威性。如果随着经济体制改革的不断深入，投融资体制改革的不断完善，投资主体多元化不断融合，将来90%以上的企业都是民营企业和外商投资企业，如果法律赋予会计监督检查职能的财政部门再不能对民营企业和外商投资企业实施会计监督检查，那么财政就只有收入分配职能了。
二、创新会计监督检查体制，重构会计监督管理模式
（一）创新会计监督检查体制当前，我国财政在资源配置、收入分配和经济稳定方面，较好地发挥了其基本职能，但是在财政监督，尤其是在财政会计监督检查方面职能比较弱化，虚位、缺位现象比较严重。为了适应经济体制改革的不断深入，进一步强化财政会计监督检查职能，就必须创新财政会计监督检查体制。创新我国财政会计监督检查体制，就是要对现有的地方财政管理机构进行改革，将地方财政管理机构划分为实现宏观调控职能和实现监督检查职能两大系列，如将地方财政预算、国库、国际、金融、社会保障、条法税政处划归宏观调控系列，将地方财政监督检查局、行政政法、科教文、经济建设、农业、农村财务、企业、绩效评价、投资评审、综合及会计处划归监督检查系列，组建包括财政监督检查局、行政政法、科教文、经济建设、农业、农村财务、企业、绩效评价、投资评审、综合及会计处在内的财政会计监督检查局，或者对除财政监督检查局之外的机构进行“瘦身”、“剥离”、整合，将行政政法、科教文、经济建设、农业、农村财务、企业、绩效评价、投资评审、综合及会计处的会计监督检查职能划归新成立的财政会计监督检查局。在财政会计监督检查局内部设置相应的检查机构，并配备相应的财政专管员，业务除接受上级财政部门指导外，日常负责对地方国家机关、企业、事业单位、社会团体、农村集体经济组织和其他组织（以下简称“单位”）定期报送财务报告的收集、审核、汇总、评价，定期对单位实施会计监督检查，全面履行财政会计监督检查职能，财政会计监督检查局对单位的会计监督检查应做到纵向到底，横向到边，不留死角。财政会计监督检查局内部应加强人员业务培训，不断提高监督检查队伍素质。
财务监督调研报告篇4
《企业内部控制基本规范》及其配套指引已于2011年1月1日起首先在境内外同时上市的公司施行，并于2012年1月1日起扩大到在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市的公司施行。按照规定，执行企业内部控制规范体系的企业，必须对本企业内部控制的有效性进行自我评价，披露年度自我评价报告；同时聘请会计师事务所对其财务报告内部控制的有效性进行审计，出具审计报告。因此，在2011年年度报告披露期间(2012年1—4月)，我们将可以看到那些境内外同时上市的公司向境内投资者披露的内部控制自我评价报告，以及内部控制审计报告。
如何认定内部控制重大缺陷并进行披露，是我国上市公司执行《企业内部控制基本规范》面临的一个前所未有的挑战。内部控制重大缺陷，是指一个或多个控制缺陷的组合，可能导致企业严重偏离控制目标。如果认定内部控制存在重大缺陷，将直接导致上市公司得出内部控制无效的结论。因此，如何认定内部控制重大缺陷的认定并进行披露至关重要。本文从上市公司角度，研究了《萨班斯—奥克斯利法案》实施初期在美上市公司财务报告内部控制重大缺陷的认定及披露情况，希望能对我国上市公司实施《企业内部控制基本规范》及其配套指引起到借鉴作用。
二、内部控制评价相关文献综述
朱荣恩等(2003)从美国《萨班斯—奥克斯利法案》404条款的要求出发，对财务报告内部控制有效性评价做了相关的解读，并在研究SEC提案和AICPA征求意见稿的基础上，结合两个会计师事务所提供的报告，提出了对我国财务报告内部控制有效性评价的启发和借鉴意义。王立勇(2004)运用可靠性理论和数理统计知识构建了一个内部控制系统评价的数学分析模型，利用该模型可计算程序的可靠度和系统可靠度，判断内部控制的效果。王煜宇等(2005)构建了五大类(内部控制环境、风险评估、内部会计控制、内部管理控制、监督控制)、35个具体指标组成的企业内部控制评价指标体系。于增彪等(2007)采用实地研究方法，详细探讨了亚新科安徽子公司如何设计和应用内控评价体系。陈汉文等(2008)分析了内部控制的有效性以及有效内部控制的内涵，认为评价企业内部控制的方法总体上可以分为详细评价法和风险基础法两种，风险基础法相对来说具有更高的成本效益和效率。张先治等(2011)基于我国企业的环境和企业内部控制基本规范配套指引的实施，结合国内外企业内部控制评价理论研究和实践状况，构建了我国企业内部控制评价系统，包括内部控制评价内涵、评价目的、评价模式、评价主体、评价客体、评价模型等。
以上学术界对内部控制评价的研究，采用的方法基本上是建立由多个评价指标体系构成、分别打分并设置一定权重、最后计算得出总的内部控制评价得分的方法。这和美国《萨班斯—奥克斯利法案》404条款要求进行的内部控制评估有很大的不同。按照后者的规定，要评估内部控制是否有重要缺陷、重大缺陷，如果发现一个重大缺陷，就不能认定内部控制有效。
国外关于内部控制重大缺陷的研究，主要集中于内部控制重大缺陷的分类、内部控制重大缺陷的影响因素，以及披露内部控制重大缺陷后的市场反应，等等。关于内部控制重大缺陷的分类，具有代表性的包括Doss(2004)、Ge等(2005)、Hammersley等(2008)等。关于内部控制重大缺陷的影响因素，具有代表性的为Doyle等(2007a，b)，Ashbaugh-Skaife等(2007)等。关于内部控制重大缺陷披露后的市场反应，具有代表性的包括DeFranco等(2005)、Hammersley等(2008)等。上述研究为了解内部控制重大缺陷的认定和披露提供了有用的经验证据，对我国上市公司也有较强的借鉴意义。
三、样本选择与内部控制重大缺陷披露总体情况
(一)样本选择
本文的样本来自美国《ComplianceWeek》为跟踪《萨班斯—奥克斯利法案》302条款、404条款实施而的内部控制月度报告，这与DeFranco等(2005)、Doyle等(2007a，b)、Ge等(2005)、Ashbaugh-Skaife等(2007)的样本来源一致。《ComplianceWeek》月度报告整理、摘录了月度报告前一个月披露内部控制重大缺陷或重要缺陷的上市公司披露的内容。与前述其他研究文献不同的是，本文选择的期间为2003年11月至2005年7月，共873个样本公司。一些公司在此期间披露的季度报告中不止一次披露了内部控制缺陷，因此在上述873个样本出现的次数也就不止一次，我们只保留了这部分公司第一次披露的信息，因此剔除了107个样本。在剩下的样本中，一些公司披露的并非内部控制重大缺陷，而是重要缺陷或一般缺陷，或者所披露的重大缺陷在比较会计报表期间而非报告期间存在，本文把这部分184个样本也予以剔除。经过上述过程，共剩下582个样本。
(二)《萨班斯—奥克斯利法案》执行初期在美上市公司内部控制重大缺陷披露总体情况
针对选定的样本公司，本文逐一分析了其披露的内部控制重大缺陷，并进行了分类、整理①。
本文对样本公司披露的内部控制重大缺陷按照公司层面、账户或交易层面来分类，并将无法根据所提供的信息进行分类的重大缺陷单独作为一类。如Doss(2004)所述，穆迪评级公司将内部控制重大缺陷划分为公司层面的重大缺陷，以及账户或交易层面的重大缺陷。如果一个公司披露了公司层面的内部控制重大缺陷，则穆迪会召开评级会议，讨论该公司现行评级是否已经反映了刚刚披露的重大缺陷，如果已有评级未反映新近披露的重大缺陷，且公司没有积极的整改措施，则穆迪会考虑降低其评级。对于账户或交易层面的内部控制重大缺陷，穆迪一般不会采取降低评级的行动。这说明，相比账户或交易层面的重大缺陷，公司层面的重大缺陷要更严重一些。我国《企业内部控制审计指引》第10条也规定，注册会计师在实施审计工作时，可以将企业层面控制和业务层面控制的测试结合进行。
公司层面内部控制重大缺陷涉及到COSO《内部控制——整合框架》中控制环境、风险评估、控制系统、信息和沟通、监督等要素的几乎所有内容，而账户或交易层面内部控制重大缺陷则涉及资产负债表和利润表的几乎所有项目。在控制层面内部控制重大缺陷中，人力资源、财务报告流程、监督出现的频率较高；而账户或交易层面，收入确认、所得税会计、存货、租赁等项目出现的频率较高。
需要说明的是，内部控制重大缺陷数量与其他研究的统计结果存在差异。例如，Hammersley等(2008)以《ComplianceWeek》2003年11月到2005年1月披露内部控制缺陷的613家样本公司为基础，经过调整后共358家公司，这些公司披露的内部控制缺陷共815个。如果研究同一期间样本，本文统计的内部控制重大缺陷共340家公司、内部控制缺陷数量879个。本文认为，产生差异的主要原因，如下文所论述的那样，是本文将样本公司披露的内部控制重大缺陷中提及的、产生内部控制重大缺陷的公司层面内部控制缺陷，以及相互联系的内部控制缺陷，均视为重大缺陷。这些差异不影响本文的研究结论。
四、在美上市公司内部控制重大缺陷认定及披露分析
内部控制重大缺陷认定是内部控制评估的核心，也是难点所在。许多重大缺陷是根据内部控制审计准则指出的、表明公司内部控制可能存在重大缺陷的重要迹象来认定的；其他的则通过重大缺陷的定义来认定。
(一)根据表明公司内部控制可能存在重大缺陷的重要迹象来认定、披露
美国公众公司会计监督委员会(PCAOB)《第2号审计准则——与财务报表审计相结合的财务报告内部控制审计》第140段，以及取而代之的《第5号审计准则——与财务报表审计相结合的财务报告内部控制审计》第69段都提到了如下四种迹象：为反映对一个重大错报的更正而重述以前的财务报表，未审财务报表中的重大错报由审计师而非公司发现，发现与高级管理层有关的舞弊，审计委员会对公司的对外财务报告和财务报告内部控制的监督无效。上述前两种迹象，在认定内部控制是否存在重大缺陷时非常重要。只要存在这两种迹象，通常即可认定公司存在内部控制重大缺陷。其他两种迹象则较难用来直接认定。
1.为反映对一个重大错报的更正而重述以前的财务报表
之所以重述以前的财务报表，是因为前期财务报表中存在重大错报，而内部控制并未发现并及时更正。因此，会计报表重述成为判断财务报告内部控制存在重大缺陷的重要迹象之一。需要明确的是，财务报表重述本身不应构成一个内部控制重大缺陷，导致发生会计报表重述的事项才是内部控制重大缺陷。故本文的分类中并无该项。有86家样本公司发生了财务报表重述。一些公司披露了导致发生报表重述的事项。一些公司则并未说明导致发生报表重述的事项，只是笼统地进行说明。
由于财务报表使用者可以观察到公司是否发生了财务报表重述，因此，公司在内部控制评估中需要认真评估导致财务报表重述的、应被认定为重大缺陷的内部控制并予以披露。
2.未审财务报表中的重大错报由审计师而非公司发现
如果审计师在审计中发现当期财务报表中存在重大错报，而公司财务报告内部控制没有发现该项错报，则说明公司财务报告内部控制存在重大缺陷。
在《萨班斯—奥克斯利法案》实施前、上市公司无须披露财务报告内部控制评价报告时，如果财务报表中存在重大错报，无论是由审计师还是公司发现的，只要公司能在最终披露的财务报表中进行了调整，就不会影响审计师对财务报表的审计意见。而在《萨班斯—奥克斯利法案》实施后、上市公司须同时披露财务报表审计意见及内部控制评价和审计意见时，如果未审财务报表中的重大错报由审计师而非公司发现，虽然公司的财务报表在按照审计师的建议调整后可能被出具无保留意见，但公司的财务报告内部控制则因无法防范重大错报而应被认定为无效并被审计师出具否定意见。在此需要明确的是，未审财务报表中的重大错报由审计师而非公司发现本身不构成一个内部控制重大缺陷，无法发现错报的内部控制如关账程序等才是内部控制重大缺陷。因此，本文的分类对该项未作考虑。
有55家样本公司提到了审计师提出的审计调整。虽然财务报表使用者无法观察到公司是否发生了审计调整，但由于审计调整记录于审计师的工作底稿中，因此，那些发生了审计调整的公司应该评估与审计调整事项相联系的内部控制是否存在重大缺陷并予以说明。
3.发现与高级管理层有关的舞弊
美国《审计准则公告第99号——财务报表审计中对舞弊的考虑》将舞弊定义为，被审计单位的管理层、治理层、员工或第三方使用欺骗手段获取不当或非法利益的故意行为，包括对财务信息作出虚假报告导致的错报，以及侵占资产导致的错报。由于舞弊是一种故意行为，其产生的错报的危害可能非常大，因此，舞弊是财务报表内部控制存在重大缺陷的重要迹象。
样本公司中，披露舞弊信息的仅有6家：有4家公司披露其存在舞弊行为，有1家公司披露其违反了《反海外贿赂法》(FCPA)，有2家公司披露其反舞弊机制不能有效运行，如舞弊举报热线不能有效运行。与前述两个迹象相比，披露的公司明显要少。一方面，这可能是舞弊一般比较隐蔽，较难识别；另一方面则可能是因为舞弊的后果非常严重，上市公司高层管理人员不会轻易冒险，舞弊现象确实比较少。此外，与前面两个迹象不同的是，舞弊既是内部控制存在重大缺陷的重要迹象，本身也构成内部控制重大缺陷。
4.审计委员会对公司的对外财务报告和财务报告内部控制的监督无效
有效的监督能够及时、有效地识别出控制失败或控制缺陷，并报告给那些对控制负责的员工或高层管理人员，以及时实施纠正措施。如果监督无效，就难以保证内部控制有效运行。正因为如此，COSO专门了《内部控制体系监督指南》。
如果监督是有效的，就应该能够及时识别出内部控制重大缺陷并督促整改。因此，严格地讲，除非监督职能有效地发挥作用并及时识别出了重大缺陷且督促整改，否则，所有披露了内部控制重大缺陷的公司的监督职能都是无效的。在此意义上，样本公司的披露并不严格。
财务报表的使用者无法直接观察到公司的监督职能是否有效。对于公司及其审计师而言，监督有效与否依赖于审计委员会、内部审计部门的自我评估，以及对其他监督手段存在和运行效果的评估。由于监督是内部控制的五要素之一，因此，监督无效既是内部控制存在重大缺陷的迹象之一，同时也构成内部控制重大缺陷。
(二)根据内部控制重大缺陷定义来认定、披露
无论是否存在表明内部控制可能存在重大缺陷的迹象，公司都须按照内部控制重大缺陷的定义来认定。以下将根据《ComplianceWeek》月度报告摘录的上市公司内部控制披露内容来进行分析。
1.企业层面内部控制重大缺陷的认定
账户或交易层面内部控制重大缺陷，在很大程度上是与之相关的企业层面内部控制存在重大缺陷导致的。我们发现，只有部分公司在披露其账户或交易层面内部控制重大缺陷时，也同时披露了导致该重大缺陷的企业层面内部控制重大缺陷，许多公司则没有披露。以下是几种具有代表性的企业层面内部控制重大缺陷。
(1)缺乏熟悉公认会计原则的会计人员，或会计人员缺乏应有的会计专业知识，或因离职造成会计人员不足。存在该问题将导致：无法做到不相容职务相互分离；无法及时进行财务关账；无法处理非常规、复杂交易；无法及时复核相关账户；无法处理所得税等复杂会计问题，等。披露此重大缺陷的样本公司达111家。
(2)不相容职务相互分离存在重大缺陷。不相容职务是指那些如果由一个人担任，可能发生错误和舞弊行为，且可能掩盖其错误和弊端行为的职务。不相容职务相互分离原则要求每项经济业务都要经过两个或两个以上的部门或人员的处理，并受其监督和制约。否则，将直接导致一些账户或交易层面的内部控制出现重大缺陷。披露此重大缺陷的样本公司达42家。
(3)缺乏有效的监督。监督是内部控制五要素的重要组成部分。从某种意义上讲，无论是账户层面或交易层面的内部控制存在重大缺陷，还是企业层面的内部控制存在重大缺陷，都说明监督存在重大缺陷。也就是说，监督是无效的。披露此类重大缺陷的样本公司达59家。
2.相互联系的账户或交易层面内部控制重大缺陷及其披露
按照审计循环观点，任何重大差错一定涉及相互联系的两个或两个以上的账户。控制活动通常是按照业务循环来设计的。如果一个业务循环相关的内部控制存在重大缺陷，影响到的就不只是与该循环相关的某一个账户，而是两个或两个以上的账户。这样，在披露账户或交易层面内部控制重大缺陷时，除了披露导致该账户或交易重大缺陷的公司层面内部控制重大缺陷外，还应披露受该重大缺陷影响的所有账户或报表项目为宜。本文发现，相当数量的公司并未按此原则认定并披露，只披露了其中的一个账户，仅有部分公司披露了受账户或交易层面内部控制重大缺陷影响的所有账户。
3.几个一般或重要缺陷构成重大缺陷
两个以上的内部控制缺陷可能构成重大缺陷。从财务报表使用者的角度，我们无法判断构成重大缺陷的几个一般或重要缺陷的严重程度。而从披露的情况看，此类情形不是很多。样本中有14家公司披露若干缺陷构成了重大缺陷。
4.在披露内部控制重大缺陷时同时披露整改行动
如果在评估时发现了重大缺陷，但及时采取了有效的整改行动，且在披露时已经产生了明显的效果，则可以在很大程度上缓解投资者的顾虑，也不会对公司评级产生严重的负面影响(Doss，2004)。本文发现，大部分公司在披露内部控制重大缺陷时会同时披露其整改行动。
五、在美上市公司内部控制重大缺陷认定及披露对我国上市公司的借鉴
(一)重大缺陷的认定
我国《企业内部控制评价指引》并未规定重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷的具体认定标准，而是由企业根据这几种缺陷的定义自行确定②，这无疑增加了企业认定内部控制重大缺陷的难度，可能导致一些重大缺陷无法被认定并披露。参照在美上市公司内部控制重大缺陷的认定，我们认为，我国上市公司可以借鉴我国《企业内部控制审计指引》第22条列出的表明内部控制可能存在重大缺陷的迹象来认定，同时根据内部控制重大缺陷的定义来认定。相比根据重大缺陷定义认定，根据表明内部控制可能存在重大缺陷的迹象认定，比较容易判断，操作性较强。如果监管部门能够根据国内外上市公司披露内部控制重大缺陷的情况提供更多表明存在内部控制重大缺陷的迹象，无疑有助于公司执行《企业内部控制基本规范》及其配套指引。以下对我国准则规定的几个重要迹象进行分析。
1.根据表明公司内部控制可能存在重大缺陷的重要迹象来认定
我国《企业内部控制审计指引》第22条列出的表明内部控制可能存在重大缺陷的迹象包括：注册会计师发现董事、监事和高级管理人员舞弊；企业更正已经公布的财务报表；注册会计师发现当期财务报表存在重大错报，而内部控制在运行过程中未能发现该错报；企业审计委员会和内部审计机构对内部控制的监督无效。
(1)注册会计师发现董事、监事和高级管理人员舞弊。如果注册会计师在财务报表审计中执行《中国注册会计师审计准则第1141号——财务报表审计中对舞弊的考虑》，或在内部控制审计中发现董事、监事和高级管理人员舞弊，则内部控制极有可能被认定存在重大缺陷。然而，正如该审计准则第六条所述的那样，舞弊是一个宽泛的法律概念，本准则并不要求注册会计师对舞弊是否已经发生作出法律意义上的判定，只要求关注导致财务报表发生重大错报的舞弊”，注册会计师对舞弊的认定并非易事，只有当有确凿的证据表明董事、监事和高级管理人员舞弊时，注册会计师方可由此认定公司内部控制存在重大缺陷。本文认为，如果一家公司被证监会立案调查或行政处罚，或被司法机构认定存在违法犯罪，则通常表明公司存在舞弊行为。在此情形下，注册会计师应该认定该公司内部控制存在重大缺陷。
(2)企业更正已经公布的财务报表。近年来，我国上市公司重述前期的财务报表的情形频繁发生。根据我国《企业会计准则第28号——会计政策、会计估计变更和差错更正》，企业在当期发现、属于以前期间的会计差错，如果是重大会计差错，调整发现当期期初留存收益以及有关项目；对于比较会计报表期间的重大差错，则应当调整发生当期的净损益和相关项目。本文认为，参照样本公司的做法，我国上市公司因重大会计差错而更正已经公布的财务报表，应认定导致发生该重大差错的内部控制存在重大缺陷。
(3)注册会计师发现当期财务报表存在重大错报，而内部控制在运行过程中未能发现该错报。发生这种情形，以致注册会计师提出了审计调整建议且公司为了获得无保留意见只能接受该建议，是内部控制存在重大缺陷的最直接的迹象之一。按照此标准，一些公司财务关账之后被注册会计师发现具有重大错报，其内部控制应该被认定存在重大缺陷；而一些公司因财务人员缺乏必要的会计准则知识，一直依赖审计师代为编制财务关账流程中的重要会计分录，甚至代为编制合并财务报表，其内部控制也应该被认定存在重大缺陷。
(4)企业审计委员会和内部审计机构对内部控制的监督无效。由于我国《企业内部控制应用指引》并未包括审计委员会和内部审计相关内容，因此，无论审计师还是公司，在评价审计委员会和内部审计机构对内部控制的监督是否有效时都面临较大的困难。
关于我国上市公司审计委员会监督有效性，虽不乏实证研究证据(王跃堂等，2006)，但应评价哪些具体要素却缺乏客观的依据。可以参照一些在美国上市的中国公司执行《萨班斯—奥克斯利》法案404条款的做法，从如下十个方面进行评估：是否设立了审计委员会；审计委员会的成员构成是否具有独立性；审计委员会成员具有相应的学识和经验来履行其监督职责；审计委员会与财务主管、内外部审计师等相关方的沟通与联系；审计委员会是否能及时充分获取必要的信息来监督管理层的战略、经营、财务状况和经营成果，以及其他重大交易合同等；审计委员会评估敏感的信息、调查结果及不当或违法活动(例如：重大诉讼、政府机关的调查、侵吞公司资产、违反内部交易规定、违法支付等)；是否就发现的问题，采取必要的行动，包括进行专项调查等；对定期财务报告的监督；对证监会、交易所规定的其他职责的履行情况；审计委员会的自我评估等。
关于内部审计监督的有效性，可以参考证券交易所制订的上市公司规范运作指引③中的相关规定来进行，但需要注意的是，这些规定中对内部审计的要求与国际内部审计师协会的要求还有较大的差距。参考陈武朝(2010)对美国《萨班斯—奥克斯利法案》404条款实施初期内部审计无效案例的研究结果，以及我国《企业内部控制基本规范》的相关规定，在实施《企业内部控制基本规范》时，应从独立性、胜任能力、任务和职责等三个方面评价内部审计是否有效。
如果认定审计委员会对内部控制的监督无效，或认定内部审计机构对内部控制的监督无效，则都应认定内部控制存在重大缺陷。
2.根据内部控制重大缺陷定义来认定、披露
参照在美上市公司的做法，无论是否存在表明内部控制可能存在重大缺陷的迹象，公司都须按照内部控制重大缺陷的定义来认定。由于该方法在很大程度上依赖内部控制评估人员的专业判断，因此不同公司对同一事项可能会得到完全不同的结论。借鉴在美上市公司重大缺陷认定，以下情形应考虑认定为内部控制重大缺陷：(1)缺乏熟悉公认会计原则的会计人员，或会计人员缺乏应有的会计专业知识，或因离职造成会计人员不足；(2)不相容职务相互分离存在重大缺陷；(3)缺乏及时、充分的复核及监督。此外，如果认定某个账户或交易层面内部控制存在重大缺陷，就应该考虑与之相关的企业层面内部控制是否存在重大缺陷，以及与之相联系的其他账户或交易层面内部控制是否存在重大缺陷；无论存在企业层面的内部控制重大缺陷，还是账户或交易层面的内部控制重大缺陷，都应考虑审计委员会及内部控制监督职能是否存在重大缺陷。
(二)重大缺陷的披露
我国上市公司在年度报告中如何披露内部控制评价信息，预计到2011年年报编制时才会有正式的规定出台。本文认为，重大缺陷披露应该体现重大缺陷认定的原因，即在披露任何一个重大缺陷时，都应该披露为什么存在该重大缺陷：有表明内部控制可能存在重大缺陷的重大迹象，还是满足内部控制重大缺陷的定义？在披露某个账户或交易层面内部控制的重大缺陷时，应披露审计委员会及内部审计监督可能存在的重大缺陷，与该账户或交易层面内部控制的重大缺陷相关的企业层面内部控制可能存在的重大缺陷，以及与之相联系的其他账户或交易层面内部控制可能存在的重大缺陷。应借鉴Hammersley等(2008)等的研究发现，披露内部控制重大缺陷的细节。特别需要注意的是，在披露内部控制重大缺陷同时应披露整改行动。
六、结论
本文研究了《萨班斯—奥克斯利法案》执行初期在美上市公司披露的财务报告内部控制重大缺陷的认定及披露，并结合我国的相关规定，分析了对我国上市公司执行《企业内部控制基本规范》及其配套指引的借鉴作用。
本文发现，在美上市公司的许多重大缺陷是根据内部控制审计准则指出的、表明公司内部控制可能存在重大缺陷的重要迹象来认定的；其他的则通过重大缺陷的定义来认定。披露的内部控制重大缺陷涉及COSO《内部控制—整合框架》五要素的几乎所有内容，以及资产负债表和利润表的几乎所有项目。仅有部分公司披露导致交易或账户层面重大缺陷的企业层面内部控制重大缺陷。同时，仅有部分公司披露受账户或交易层面内部控制重大缺陷影响的所有账户；相当数量的公司只披露其中的一个账户；绝大部分公司在披露内部控制重大缺陷时会同时披露其整改行动。
我国《企业内部控制评价指引》没有规定重大缺陷、重要缺陷和一般缺陷的具体认定标准，而是由企业根据这几种缺陷的定义自行确定。这无疑增加了企业认定内部控制重大缺陷的难度，可能导致一些重大缺陷无法被认定并披露。本文认为，我国上市公司可以借鉴我国《企业内部控制审计指引》列出的、表明内部控制可能存在重大缺陷的迹象来认定，同时根据内部控制重大缺陷的定义来认定。在披露时，应该体现重大缺陷认定的原因，即在披露任何一个重大缺陷时，都应该披露为什么存在该重大缺陷，以及与之相联系的其他内部控制可能存在的重大缺陷。此外，应注意披露内部控制重大缺陷的细节，且应同时披露整改行动。最后，对于监管机构而言，应总结实施中的经验和问题，尽早出台相关的规范，以规范《企业内部控制基本规范》及其配套指引的实施。
注释：
①限于篇幅，本文不再列示；如需索取请与作者联系。
财务监督调研报告篇5
(一)涉及面广。首先就企业内部而言,财务管理活动涉及到企业、供应、生产、销售等各个环节,企业内部各个部门与资金不发生联系的现象是不存在的,每个部门都在如何合理使用资金,提高资金使用率上接受财务的指导、监督和约束,同时,财务管理部门本身为企业生产管理、营销管理、质量管理、人力资源管理等活动提供及时、准确、完整、连续的基础资料。
(二)综合性强。现代企业制度下,企业管理是一个由生产管理、营销管理、质量管理、技术管理、设备管理、人事管理、财务管理、物资管理等诸多子系统构成的复杂系统。财务管理渗透在全部经营活动中,涉及供应、生产、销售的每个环节和人、财、物的各个要素。所以抓企业的生产经营和内部管理就要坚持以财务管理为突破口,通过价值管理来协调、促进、控制企业的生产经营活动。
(三)敏感度高。市场经济体制下,企业成为面向市场的独立法人实体和市场竞争主体。企业要生存发展,必须扩大收入。收入增加意味着人、财、物相应增加,都将以资金流动的形式在企业财务上得到全面的反映和体现,并对财务指标的完成发生重大影响。因此,财务管理是一切管理的基础、管理的中心,抓好财务管理就是抓住了企业管理的牛鼻子,管理也就落到了实处。
二、企业财务管理的重要性
(一)财务管理的参谋作用。它要把好企业投资决策关,决策是企业管理中一项最为重要的工作,决策是有成本的,这一点容易被人忽视。财务管理的一项极为重要的职能就是为企业当好参谋。财务管理要为企业把好以下“四关”:(1)财务管理要为企业把好经济行为关;(2)财务管理要为企业把好调查研究关;(3)财务管理要为企业把好投资管理程序关;(4)财务管理要为企业把好成本控制、风险与收益关。
(二)财务管理要确保资金的使用与安全。目前,不少企业在资金管理中存在三个问题:一是资金入不敷出,存在资金缺口;二是资金被挪用、被挤占;三是叫人头疼的“三角债”。如何解决好这三个问题,是企业财务管理中的当务之急。我们的体会是:首先要开源节流,增收节支;其次要通过短期筹款和投资来调剂资金的余缺;第三必须对资金实施跟踪管理,做到专款专用,防止资金被挪用和形成新的“三角债”。加强资金跟踪管理,制定资金使用“三个到位”原则:一是满足生产所需,原辅材料费按要求分配到位,不得挪用挤占;二是员工的工资,按工时定额兑现并做到及时发放;三是国家的税收,按税法预留到位使用。
(三)科学合理筹集使用资金。财务管理要确保企业资金保值增值。企业的财务人员从根本上说来,是对企业资金负责,而不是对某个具体的人负责,而从法治上说,又必须保护财务人员的职责与个人权益,也只有这样,才能充分发挥财务监督作用。
(四)财务管理要掌握好合理的利润分配,调动各层次人员积极性。利润分配是企业根据国家有关规定和投资者的决议对企业净利润所进行的分配。利润分配在企业管理中起到杠杆作用,他对正确处理企业与各方面的经济关系,调动各方面的积极性,有极其重要的意义。
(五)强化成本控制管理。推进责任成本管理,将费用成本开支层层分解到最小工作单位和个人,实行全方位成本管理,从管理中取得效益。
三、充分发挥财务总监作用
(一)加强以财务为核心的全程监督企业财务总监通过列席参加相关会议、开展调研、查阅报表、实施质询、专访谈话等方式对企业重大的财务情况、资金运作、资产质量及经营者行为等实施全过程监督,围绕事前、事中、事后三个基本环节,有效发挥监督职能。
1、以“三重一大”为重点开展事前监督。在企业决策前,财务总监可对有关决策项目提前介入并调研论证,着重从风险防范和控制的角度进行判断,向公司高层决策者提出合理的意见和建议;在企业决策时,可以对企业决策过程进行审查和监督,确保重大决策的合法性和合规性。
2、以重大经营活动为重点开展事中监督。要紧扣企业中心工作,围绕企业生产经营管理活动开展监督检查,选准切入点和突破口,确定检查目标和检查工作方案,有选择地对企业重大投资、重点工程建设、招标投标等经营活动深入了解,对发现的违规行为,及时提出纠正意见和建议。
3、以企业存在问题的督促整改为重点开展事后监督。要对企业财务运作、投资担保、经营效益、资产运营、利润和薪酬分配等重点问题进行审查,对已发生的问题或存在的隐患,要督促进行整改,帮助企业改进和完善规章制度,堵塞管理漏洞,促进企业持续、规范运行。
(二)加强对企业内控有效性的监督企业董事会要加强对企业内控有效性监督,对企业内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等要素进行有效性的评估,评价企业内控制度在合理保证资产安全、财务报告及相关信息真实性、经营管理合法合规、促进企业实现发展战略等方面的有效性,督促企业提高经营管理水平,增强风险防范能力,实现可持续发展。
四、企业财务总监行使财务监督职能的途径
(一)强化重要信息传递流程对企业财务进行有效监督,财务原始及基础资料的获得相当关键。财务部门向董事会报送重要信息应纳入到企业正常的信息传递工作流程,做到及时、完整、有效。还应建立知晓企业重要信息范围的工作规范,将企业需提供的重要信息列出明细,并分解到各职能部门,由各职能部门在送企业领导的同时,送董事会成员阅知。这样就能及时获悉企业的大额资金流向、重大财务会计信息。
(二)加强企业内部的“沟通”
财务总监要借助企业有关部门的力量进行工作,有效整合监督,形成监督合力。一是加强与财务的沟通,及时了解企业财务状况及存在的问题;利用内部审计的成果作为监督参考;加强与纪检监察的沟通,及时获悉效能监察情况,执行情况及违法违纪情况。
(三)实现与企业外部的“协同”
财务监督调研报告篇6
我受县人大常委会委托，向大会报告工作，请予审议，并请列席会议的同志提出意见。
2013年是全面贯彻落实党的十精神的开局之年，也是实施“十二五”规划承前启后的关键之年，更是我县面对压力、迎接挑战、加快转型、保持发展的攻坚之年。一年来，县人大常委会在中共____县委的坚强领导下，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入学习贯彻党的十精神，紧紧围绕全县工作大局和最广大人民群众的根本利益，依法行使职权，充分发挥地方国家权力机关作用，为推进我县经济社会不断向前发展作出了应有贡献。
县十七届人大三次会议以来，常委会共举行会议6次，听取审议“一府两院”专项工作报告8个，听取审议和审查批准财政方面的报告3个、基本建设项目计划方面的报告2个，作出决议决定5项，开展执法检查2次、专题调研3次，任免“一府两院”工作人员102人（次），补选市三届人大代表3名。
一、坚持围绕中心服务大局，监督工作实效不断增强
一年来，县人大常委会认真实施监督法，按照围绕中心、服务发展、突出重点、注重实效的思路，准确把握人大监督特点，充分发挥人大监督优势，不断增强人大监督实效。
（一）高度重视对计划、预算执行情况的监督
加强对计划和预算执行情况的监督是地方人大的一项重要工作。去年，常委会严格按照监督法和预算法的规定，听取了县政府关于上半年国民经济与社会发展计划执行情况和财政预算执行情况的报告，听取审议了县政府关于20__年财政预算执行及其他财政收支审计工作报告反映问题整改情况的报告，以及关于20__年财政预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
为了确保审计报告所反映的问题整改到位,去年4月份,常委会组成查访组,会同县政府办、审计局、财政局,对重点部门和单位的整改情况进行了查访。常委会第十次会议听取了县政府的整改报告和查访组的查访报告。通过跟踪督查，审计报告所反映的问题基本得到了解决,有力地维护了财经纪律的严肃性。
（二）认真听取和审议“一府两院”专项工作报告
社会治安管理和食品安全工作是全社会普遍关注的热点问题，直接关系着人民群众幸福指数的提升。20__年常委会听取审议了县政府的相关工作报告，并分别提出了审议意见，要求县政府认真研究处理，切实推进相关工作。为了实际了解审议意见的整改落实情况，去年常委会责成分管领导带队，组织部分委员和市县人大代表，对县政府研究处理常委会审议意见的情况进行了认真查访。常委会第十一次会议听取了县政府对县人大常委会关于社会治安管理和食品安全工作审议意见研究处理情况的报告。县政府在收到常委会的审议意见后，做了大量整改工作，社会治安管理取得明显成效，食品安全形势有了进一步好转。会议还根据存在的问题，强调今后要进一步加强打防管控一体化的社会治安防控体系建设，下大力气开展重点领域的严打专项斗争和重点案件的侦办工作，不断加强公安队伍建设；要强化食品安全监管措施，创新监管模式，加强监管队伍建设，充分发挥社会监督和舆论监督作用，有效规范食品行业行为。
随着我县近年来经济社会的快速发展，民事案件数量激增，案件类型日趋复杂，民间借贷纠纷突出。针对县法院民事审判工作任务繁重、涉及面广、社会关注度高的现状，县人大常委会第十次会议听取审议了县法院关于民事案件审判工作情况的报告。会议要求县法院要进一步改进和完善民事审判环节,严格司法程序，加快案件办理进度，提高案件执结率；要围绕中心服务大局,努力为全县经济社会发展提供有力的司法保障。今年常委会将适时听取县法院关于对常委会审议意见研究处理情况的报告，有效发挥审判机关的民事审判职能，维护公平正义，提高司法公信力。
（三）扎实开展对法律实施情况的执法检查
为了进一步促进《传染病防治法》在我县的贯彻实施,切实保障全县人民身体健康和生命安全,受市人大常委会委托,9月中旬,常委会组织开展了对我县贯彻实施《传染病防治法》及相关法律法规情况的执法检查。实地走访查看了县疾控中心、县医院、部分镇(办)卫生院、幼儿园、小学等10处传染病防治重点单位和机构,听取了县政府的相关工作报告，并认真撰写执法检查报告,提出要继续加大相关法律法规宣传贯彻力度，加强传染病预防控制体系建设，完善疫情报告管理，强化监管措施等建议，为市人大常委会审议全市传染病防治工作提供了重要依据。
（四）积极组织开展专题调研工作，全力协助配合市人大在我县的调查、检查等活动
2013年，我们组织相关委办开展了关于规范性文件备案审查、现代农牧业发展等方面的专题调研活动。在现代农牧业调研中，调研组实地走访全县农牧业生产经营项目30多个，通过与种养殖大户面对面交流、农牧业主管部门座谈等方式，较为客观地掌握了我县现代农牧业发展中存在的问题和困难，提出了促进我县相关产业提质增效的思路和建议。调研报告以《人大工作》专刊印送县委、县政府主要领导及各相关部门参阅。
一年来,常委会配合市人大开展了节约能源法执法检查和法院行政审判工作、工业园区阻工、体育工作等调研活动，组织安排了2013年榆林塞上环保世纪行在我县的采访活动，精心组织了在榆省十二届人大代表就推进新型城镇化工作在我县的专题调研活动。
（五）重视工作，以促监督
常委会坚持把工作作为了解社情民意、密切联系群众、推进监督工作的重要渠道和途径，注重从群众中了解掌握有关情况和重要动态，分析研究带有普遍性、倾向性、苗头性的问题，为监督工作提供重要的信息参考。同时不断探索完善人大工作机制和工作制度，及时转办、交办群众来信来访案件，加大重点事项督办力度。2013年全年共受理群众来信来访13件（次），办理上级人大常委会交办的案件3件，批示重点案件3件，转办督办案件6件，常委会领导接待上访群众30余人次。通过督办，推动了一批突出问题的依法妥善解决，对化解社会矛盾、促进社会和谐稳定起到了积极作用。
二、坚持党的领导，依法做好重大事项决定和人事任免工作
审查批准年度财政收支预算是常委会行使重大事项决定权的重要方面。县十七届人大三次会议后，县政府按照人代会批准的财政预算报告，安排编制了2013年县本级财政收支预算草案。县人大常委会第十次会议专题听取审议了县政府关于2013年县本级财政收支预算（草案）的报告和县人大财经委对该预算草案的审查报告。会议认为，2013年县本级财政收支预算草案遵照中省市各项财政政策规定，结合我县自身经济状况进行编制，预算安排坚持“量入为出、收支平衡、统筹兼顾、突出重点、保障民生”的基本原则，指导思想明确，符合县委对我县经济社会发展的总体部署和县十七届人大三次会议作出的决议，决定批准2013年县本级财政收支预算。
随着经济下行压力的不断增大，为了确保民生支出，常委会听取审议了县政府提出的关于调整财政预算的报告。经审查，常委会认为县政府的调整方案是在上级“目标不变、任务不减”的要求下，通过核减专项资金和基本建设项目，增加财政预备费而作出的符合我县实际的正确选择，体现了不打赤字、收支平衡、略有结余的调整思路，决定予以批准。2013年一般预算支出调增72.34万元，调增6项，调减10项，收支相抵结余38万元；政府性基金收入因煤炭价调基金返还调整为4.9亿元，核减用于基本建设项目的投资6.6亿元，收支相抵结余161万元。
面对财政减收的现实情况，县政府遵循“以收定支、量入为出，先保民生、后保建设”的财政支出原则，两次向常委会提出了调整财政投资建设项目计划的报告。通过听取县政府的相关报告和充分的论证审查，常委会作出了批准调整财政投资建设项目计划的决定。两次共调减项目36个，调减财政投资20.23亿元。
常委会第十三次会议还审查批准了20__年财政决算。
依法做好人事任免工作。常委会坚持党管干部的原则，严格任免工作程序，依法行使人事任免权。通过开展任前民意调查和测评、会议表决通过后现场颁发任命书等程序，切实增强了被任命人员的公仆意识、责任意识、法律意识和自觉接受人大监督的意识，告诫其权力来源于人民，要敬畏人民，尊重人民，督促其认真履职，依法办事。县十七届人大三次会议以来，常委会共依法任命政府部门工作人员6人，免职7人；任命法检两院工作人员69人，免职20人；任命人民陪审员50人。
三、强化履职服务和保障，代表主体作用得到较好发挥
十报告提出要“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用”。一年来，常委会将代表建议办理工作作为联系人大代表、为代表和群众排忧解难的重要工作来抓，不断完善代表工作机制,创新工作方式,丰富活动内容,着力发挥代表主体作用。
一是高度重视代表建议办理工作。代表建议办理得如何，直接关系着代表作用的发挥效果,影响着代表行权履职的积极性。为了确保代表建议办理工作取得实效,我们建立完善了会议交办、牵头督办、办理回访的工作机制，不断加大督办力度，办理质量显著提升。去年3月份,县人大常委会组织召开了代表建议交办会，要求承办部门认真办理，限期办结并答复代表。9月份召开了代表建议督办会。会后常委会派出调查组深入有关镇（办）,通过现场察看、召开座谈会和进行满意度测评等方式,对代表建议办理情况逐件进行了调查。对办理情况测评为“不满意”的建议，责成县政府有关部门重新进行研究办理,重新办理结果得到了代表们的认可，所提建议都得到了较好的落实。常委会第十三次会议专题听取审议了县政府关于代表建议办理情况的报告和调查组的调查报告，作出了进一步加强和改进代表建议办理工作的审议意见，要求县政府及相关承办部门要高度重视，切实加强和改进代表建议办理工作，不断创新办理机制，提高办理质效。
二是精心组织部分省市县人大代表对我县2013年重点项目建设情况进行视察。本次视察历时两天，参加代表52人,视察项目16个，涉及农业、工业、基础设施建设和社会事业发展等多个方面。视察结束后,我们安排参加视察的代表与县政府及其相关部门的主要负责同志进行了座谈。座谈会上代表们就2013年重点项目建设和2014年项目计划编制提出了很多有深度、有见地的意见建议，与会的县政府领导同志对这些意见建议予以积极回应和充分肯定。座谈会后,我们根据代表提出的意见建议撰写了情况反馈报告。该报告经常委会领导修改审定，以文件形式送达县政府研究处理。
三是进一步扩大代表对常委会各项工作的参与度，充分发挥代表的引领表率作用。一年来，我们组织代表进行了二十多次调研、执法检查和工作评议活动。7月份,为回应经济下行引发的群众对我县民生保障政策延续性的关切,我们组织43名来自社会各界的人大代表召开了意见征询座谈会。重点征集了代表们对进一步加强和完善我县免费医疗和十五年免费教育政策的意见建议,做到收集一条建议，解决一个问题，推动一项工作。同时向与会代表介绍了我县2013年1—6月份国民经济和社会发展情况及财政收支状况，确保代表知情知政，向群众传达真实信息。要求广大代表要以高度的政治责任感和使命感，准确把握县情,依法认真履职,作维护安定团结的榜样、弘扬社会正气的表率、推动县域经济科学发展的楷模。
四是积极为代表提升履职能力创造条件。继续为代表订阅《中国人大》、《法制与社会》、《民声报》等报刊，及时向代表寄送《常委会会刊》、《人大工作》,通报重要情况和有关信息。5月份,我们主动与省干部教育西北大学培训基地联系,组织举办了县镇人大工作者业务理论专题培训班。本次培训历时一周,较好地提高了县镇人大工作者的理论修养、业务素质和为民履职能力,为进一步做好县镇两级人大工作奠定了良好基础。
四、提升履职能力和服务水平，常委会机关自身建设不断加强
认真组织开展理论学习。我们紧紧围绕中央重大决策部署和领导人的重要讲话精神，精心制定学习计划，认真学习党的十和十八届二中、三中全会精神，认真学习人大理论和业务知识，坚持集中学习与自学相结合,学理论与调查研究相结合。去年常委会两名副主任分别参加了省行政学院、市委党校组织的理论和业务培训，常委会组成人员和机关干部参加了____大讲堂和县委党校组织的培训学习。通过学习，努力适应新形势下加强民主法治建设的新要求,拓宽工作的思路和领域,推动人大工作与时俱进。
扎实开展“三访五促、为民服务”和党的群众路线教育实践活动调研工作。在“三访五促”活动中，我们派出五名有基层工作经验的领导干部深入基层，调查研究，设身处地为当地群众排忧解难，受到了群众的好评。县人大常委会主任、副主任积极参加党的群众路线教育实践活动调研工作,扎实开展“五个一”主题活动,深系点与老百姓面对面交流,广泛听取和收集群众意见建议,排查影响发展、安全、稳定的矛盾问题,从实际出发为老百姓解决现实困难。调研结束后,认真撰写调研报告,为县委决策提供依据。
积极开展创建模范机关活动。全面加强机关作风、廉政、文化、道德、制度建设，着力打造政治过硬、业务过硬、作风过硬、团结和谐的坚强集体，努力形成心齐、气顺、风正、劲足的良好工作氛围，机关的大局意识、责任意识、服务意识和创新意识得到明显提升。
严格遵守中央八项规定和省市县相关规定。加强资金和资产管理，进一步修订完善机关财务、车辆管理等制度，厉行勤俭节约，反对铺张浪费。积极推进国库集中支付上线运行工作，用制度管人管事，财务管理更加规范，工作效能明显提高。9月份，面对全县经济下行压力和财政收入明显减少的形势,遵照县委有关精神,我们带头核减2013年度专项经费160万元。
高度重视党风廉政建设工作。按照县委统一部署,以求真务实的态度和饱满的政治热情深入开展廉政警示教育活动。积极开展“五个一”、反“”活动，认真组织召开民主生活会，常委会党组成员与机关支部成员一起深刻对照检查,积极开展批评与自我批评。针对存在的问题，制定了整改措施，修订完善了规章制度，警示教育活动取得较好效果。
各位代表，一年来，县人大常委会各方面工作都取得了新的进展。这是县委正确领导的结果，是全体代表、常委会组成人员以及县人大机关工作人员辛勤工作的结果，也是“一府两院”密切配合和全县人民群众大力支持的结果。在此，我代表县人大常委会，向大家表示衷心的感谢！
回顾过去的一年，我们的工作虽然取得了一定成绩，但与经济社会发展的新要求和人民群众的新企盼还有一定差距。一是监督工作力度不够，仍存在程序性监督多、实质性监督少，一般性监督手段多、刚性监督手段少的现象。对监督中发现的问题和常委会审议意见研究处理情况的跟踪监督不够。二是代表作用发挥不够，一些代表忙于本职事务，参加代表活动不够经常，自觉履行代表职责的意识不强。有些代表的审议发言和提出的议案、建议质量不高。代表联系群众、接受选民监督的机制不够健全。代表闭会期间的活动内容和形式需要继续探索创新，为代表履行职务的服务保障工作还需进一步加强。
各位代表：
2014年是全面贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的第一年，也是我县面对困难、加快转型、奋发图强的关键一年，做好人大各项工作意义重大。今年县人大常委会工作的总体要求是：在县委的统一领导下，全面贯彻落实党的十和十八届三中全会精神，按照县委十七届五次全会的工作部署，把握稳中求进的工作总基调和改革创新的总要求，紧紧围绕全县工作大局和人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，认真履行宪法和法律赋予的各项职权，充分发挥代表作用，着力加强对“一府两院”的工作监督，不断推进依法治县进程，为促进我县经济持续健康发展、社会和谐稳定作出更加积极的贡献。
一、依法做好监督工作，不断增强监督实效
听取和审议专项工作报告。针对“一府两院”工作中的重点、改革发展中的难点和人民群众普遍关注的热点问题，听取审议县政府关于我县城乡低保和政府救助、治理交通领域“三乱”现象和基层医疗卫生事业发展等方面的报告，回访督查县法院关于县人大常委会对民事案件审判工作情况报告所提审议意见的研究处理情况。不断完善听取和审议专项工作报告的工作机制，通过询问、质询、特定问题调查等方式积极回应社会关切。
加强对法律实施情况的监督检查。对《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国教育法》等法律法规的实施情况进行执法检查，确保在法治轨道上推动各项工作开展。认真做好规范性文件的备案审查，完善备案审查程序，规范备案审查工作，有效发挥备案审查作用。切实做好人大工作，加强对人民群众反映的重要案件的督查督办，维护社会公平正义，保护群众合法权益。
扎实开展专题视察调研活动。根据实际工作需要，组织常委会组成人员和人大代表开展视察或专题调研。学习考察地方人大监督“一府两院”工作、财政专项资金管理、禁毒工作等方面的先进经验，围绕红枣产业发展开展专题调研，为推动相关工作更好开展，有效提升工作水平提供借鉴。
二、完善重大事项决定工作机制，依法行使好重大事项决定权和人事任免权
加强预算决算全口径审查监督和国有资产监督职能。听取审议县政府关于2014年县本级财政收支预算(草案)的报告和基本建设项目计划（草案）的报告，审查批准2014年县本级财政收支预算和基本建设项目计划。审查预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。在审查和批准2014年基本建设项目计划之前，继续组织开展关于项目计划草案的民主恳谈活动，进一步扩大人民群众对项目决策的参与度，提高决策的民主化、科学化水平。听取审议县政府关于2013年财政决算（草案）的报告和关于2013年县本级预算执行及其他财政收支情况的审计工作报告，审查批准2013年财政决算。听取县政府关于2014年上半年计划、预算执行情况的报告，审查批准计划、预算调整方案。听取审议县政府关于国有资产管理情况的报告和关于“十二五”规划实施情况的中期评估报告，以及关于2013年财政预算执行及其他财政收支审计工作报告反映问题整改情况的报告。
依法行使人事任免权，为推进全县经济社会科学发展提供组织保障。坚持把党管干部和人大依法任免国家机关工作人员统一起来，严格贯彻中央关于干部选拔任用的有关规定和县人大常委会任免国家机关工作人员办法。认真做好人事任免相关材料审查和拟任法律职务人员的任前资格审查，拓宽常委会组成人员对拟任人员的知情渠道。坚持任前进行民意调查，任命时拟任人员与常委会组成人员见面作表态发言，任后实行动态跟踪监督的工作方法，确保人事任免权的正确行使。
三、完善代表联系群众制度，充分发挥代表主体作用
坚持常委会组成人员联系代表制度，指导代表依法履职，帮助代表解决实际困难。组织代表定期联系选民，适时组织开展调研、视察、检查等活动，拓宽代表履职途径。抓好代表履职培训，采取邀请专家授课、外出培训与实地考察相结合的方式，不断提高代表履职能力。开展代表述职活动，增强代表依法履职意识，主动接受群众监督。加大对代表建议意见的督办力度，做到件件有着落，事事有回音，激发代表为民代言的热情。继续实行县人大常委会主任、副主任督办人大代表建议制度，提高建议办结率和满意率，推动建议办理由答复型向落实型转变，力争使代表建议办理工作取得新突破。切实尊重代表主体地位，努力为代表知情知政、依法履职提供良好保障和优质服务。
开展“建设新____、人大代表在行动”活动。鼓励和支持人大代表根据自身能力和特长，积极投身民生经济建设、生态环境建设和和谐社会建设。领办创办中小企业，发展适合企业化经营的现代种养业，推进农业产业化、规模化、专业化经营，参与小城镇基础设施建设和社会服务事业建设；加快产业转型升级，淘汰落后产能，严控污染物排放，大力植树种草，修复生态环境，积极参加村镇整治，建设美丽____；身体力行，诚实守信，当好公民表率，密切联系选区群众，反映问题化解矛盾，积极参加公益活动，主动捐钱捐物，资助困难群众，以实际行动践行“人民选我当代表，我当代表为人民”的承诺。县人大常委会将全力为代表发挥聪明才智、投身社会各项事业提供支持、服务和保障，推动活动持续健康、扎实有效地开展。
继续邀请镇人大主席、办事处人大代表联络组组长列席常委会会议和参加常委会开展的各项活动，指导和支持镇(办)人大开展工作，切实提高基层人大工作水平。
四、加强常委会自身建设，不断提升履职能力和水平
