乡村治理现代化(6篇)

乡村治理现代化篇1

博士生。

（中国人民大学，北京100872）摘要：在工业化和现代化迅速推进的今天，

中国乡村逐渐丧失自治的传统和社会基础，以传统“绅权”为基础的乡村自

治的优势已不再显现；但乡村不会因为城市化而消失，以“新乡绅”为代表

的乡村建设的精英能人力求通过发掘传统秩序和文化的路径重建逐渐瓦解的

乡村。为此，中国应立足于乡村自治的历史资源和现实储备，通过不断发挥

基层政权的卷入能力、积极发育“人民”的自治组织和完善乡村精英流动机

制等措施，从包容的政府和圆融的民间中逐步实现乡村自治走向“第三领域

”。

关键词：乡村自治；乡绅；第三领域

中图分类号：D422文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）

01-0068-07

随着现代性在全球范围内的扩散，中国也逐渐卷入了这一世界性进程。现代

化意味着工业化和城市化，意味着城市和乡村的中心——边缘，支配——被

支配的关系，使乡村处于边缘化的境地，甚至把乡村排除在发展的主流之外

。中国乡村有着悠久的农业历史文明传统，延续着儒家文化下人与自然和谐

以及人与人和睦的观念；同时，在最广阔范围内的众多农民以及在农村社区

中多元化的生产生活方式，为传统的延续提供了物质基础和可能。因此，中

国乡村建设并没有像城市发展那样，因为现代化的影响与传统发生断裂。相

反，历史的痕迹在今天的乡村中随处可见。面对乡村凋敝、原子化和空心化

的事实，乡村建设成为学界的主要关注点。对于具有悠久历史传承以及儒家

文化浸染下的乡村来说，从其自身发掘潜力，重拾“乡绅”传统，探索中国

特色的乡村自治道路，具有重要的理论价值和现实意义。

一、乡村建设的历史、现状及问题中国乡村治理历史悠久，大概经历三个阶

段：一是延续中国乡村社会两千多年的“绅权”自治；二是晚清到20世纪前

半期兴起的以梁漱溟、晏阳初等为代表的在经济、文化和政治制度等方面开

展的乡村建设运动；三是改革开放以来，以社会组织为基础的乡村建设新模

式。从古代乡村建设的内容和特点以及当前社会组织介入的乡村建设的创新

实践可以看出，“建设乡村”并非“乡村建设”，乡村建设关键是乡村治理

的行动，而乡村治理的核心是为了实现乡村自治。

（一）历史上乡村建设模式的回顾

古人所谓“皇权不下县”，是指传统国家的行政能力主要限于城市，对乡村

社会的统治是依托乡绅阶层为纽带实现间接统治。千百年来在传统乡村社会

流传下来的礼俗治理的核心——以宗族为基础，以乡绅为纽带而形成的保甲

制度，是中国传统乡村自治的基石，促进中国古代农村社会相对稳定、政治

相对清明以及经济平稳发展。乡绅负责教化民众、承担赋税、维持治安和平

衡乡村社会结构等任务。同时，他们还自然担负起县级以下乡村社会的公益

事务，如治水、赈灾或治安等，尤其是在自然灾荒与社会动荡加剧的王朝衰

败时期，地方政府与乡绅们共同承担公共活动的需要随之增加。

晚清到20世纪前半期，中国乡村社会发生了巨大变化：一方面受世界政治经

济格局影响，中国乡村经济日趋衰败；另一方面国家政权力量开始企图深入

并加强对乡村基层社会的控制。费孝通于20世纪40年代注意到晚清以来中国

中央集权与地方自治政治双轨制的打破，导致基层行政效率的低下和地方社

会结构的紊乱[1]（pp.337342）。为了改变中国当时四分五裂的状况和实现

中华民族的复兴，许多能人志士致力于在政治行政、经济及文化等不同领域

实践乡村建设：以为代表在政治行政领域开展的以农民为主体的政治

制度革命，以农民切身利益相关的土地问题为核心，依靠群众路线，采取阶

级斗争的方式取得了新中国的胜利；以经济复兴与发展为基础的乡村建设模

式取得了不同程度的成就，如卢作孚在重庆北碚建立“花园城市”的乡村试

验，费孝通倡导江村走上一条以草根工业的工农结合的现代农村道路等；而

以梁漱溟为代表的乡村文化建设力求发掘村民自治意识、提升村民文化水平

等方面，但从当时社会经济发展的现实需求来看效果不是很理想。当然，在

不同历史背景下乡村建设模式与特定的社会结构、文化与经济基础密切相关

，不能一概而论。

改革开放以来，在以大力发展经济为中心的主题下，中国对乡村建设的政策

更加灵活，乡村治理的自主性远比先前要大。但随着城市化和工业化的不断

加快，当前农村面临一系列问题：传统文化“沙漠化”、农民原子化，农村

空心化以及农业“伪现代化”等。与改革开放前从宏观角度赋予乡村建设政

治、文化和经济意义的角度不同，面对当前“三农”问题的严峻挑战，中国

大力推进社会主义新农村建设，积极鼓励更多的社会主体参与建设乡村，因

而赋予其更多微观具体领域的意义。目前以社会组织为主体推进的乡村建设

模式按地域划分，可以分为以梁漱溟乡建中心为代表的“北派”和以晏阳初

乡村建设传统为代表的“南派”，二者都强调乡村文化建设。正如梁漱溟认

为“转变出”新文化的途径就是教育，而且“民众教育或社会教育，即乡村

建设”[2]（p.249）。

（二）当前乡村建设模式

为推进社会主义新农村建设，社会各方力量都以不同的方式积极投入到乡村

建设的队伍中。这里以社会组织为主体的乡村建设模式为重点展开讨论。

模式一：“伪乡村建设”模式。该模式主要特点是外来的社会组织或者企业

在农村租种大片土地进行生态农业种植，通过租金使当地农民与土地分离，

同时将租种的土地交由外来市民耕种，或企业引进国外先进技术，雇佣当地

农民种植生态农产品等。该乡村建设模式是以牺牲当地农民原有生产生活方

式的一种掠夺性乡村建设，是一种借用农民土地而为外地人谋利的“伪乡村

建设”。如广西河池市巴马县以“世界长寿之乡”养老基地建设为名的乡村

建设，其主要由公司租用当地农民土地建立养老设施，引进先进技术种植高

端水稻，是专门为特殊人群提供服务的一种外地人的长寿模式。

模式二：扶贫模式。这是当前乡村建设中比较普遍的一种方式。这类组织本

着“为村民谋利益”的目的做好事。在进行扶贫活动中，组织者忽略当地的

农业技术是否生态，农民生产生活的组织形式等背景，直接为当地提供现金

和物质捐赠以及开展一系列的农业技术培训等，结果收效不大，不具有可持

续性。当前许多扶贫基金会都采用这种模式实现其乡村建设的宗旨。

模式三：项目模式。该模式也是当前各类社会组织开展乡村建设的主要方式

之一。不同社会组织根据项目的宗旨和目的在实施乡村建设的过程中有不同

的侧重点。有的仅仅是为了完成项目而开展一系列“授鱼”的活动；有的是

为了给乡村提供农业生产的实用技术；但也有的组织落地乡村，关注乡村，

挖掘乡村传统文化、建立城乡互助合作平台开拓市场，协调政府关系，将项

目与乡村发展融为一体，实现农民、组织与当地政府在乡村建设中的主客体

统一与和谐共生。

模式四：附着内生性模式。该模式比较特殊，它主要依靠一个外来的具有蒂

特斯玛领袖气质的个人为核心，不强调在当地建立乡村建设的社会组织和村

民自治组织，完全依靠农村当地已有的村支两委班子和社区精英，推动“社

区支持农业”。同时依靠领袖魅力和丰富的社会资源连接城乡，开展城乡互

助的公平贸易。如中国农业大学何慧丽教授在兰考县南马庄村挂职期间力推

的乡村建设模式。主要依靠当地有能力的“村支两委”队伍，组织农民安全

生产，凭借其个人丰富的社会资源网络打通城市和乡村，为农民建立公平贸

易平台。

模式五：社工驻村模式。即建立农村社会工作队伍进驻乡村，发育村民自治

组织开展乡村建设实践。如有机农业种植、关爱留守儿童、乡村旅游规划、

生态养殖技术培训等。试图探索一条对接外来社工和本土社工优势的路径，

建立农村社会工作的孵化基地，实现乡村自治。如北京地球村在巫溪实践的

“乐和家园”，以“乐和”为理念，强调乡村建设与治理结合是生态文明建

设落地农村的关键，通过培养本土社工和组织专业的空降社工驻到乡村农户

家里，将农民组织起来实现农村的生计、环保等方面的治理。

另外，还有一些其他的比较有特色的乡村建设模式。如藏族地区的契约式建

设，这是以契约为主的一种保护区的乡村建设模式。因为藏族独特的宗教信

仰有利于通过契约的方式让当地农民在保护农区的同时又能以耕种为生。还

有金融植入式的乡村建设模式。该模式主要以李昌平为代表，倡导建立乡村

基金，随着基金的发展而逐渐形成一个综合性的协会，为开展乡村建设各类

活动提供资金保障。然而当前许多立志贡献乡村建设的社会组织因为各种原

因难以可持续。如内蒙古阿拉善地区的一些生态协会组织由于资金和管理等

各种原因而失败。

（三）当前乡村建设存在的问题

从中国乡村建设的历史回顾和当前模式的分析发现，无论是从宏观整体的经

济、文化和政治层面开展乡村建设，还是从微观出发的社会组织介入乡村各

领域的发展来看，乡村建设成功的共同点在于：重视乡村民主自治。不同历

史背景下，由于政治、经济和文化基础的不同而导致实现乡村自治的途径各

异。建设乡村并非乡村建设，乡村建设的关键是自治，而实现自治有两个基

础：一是重视传统文化的礼治秩序，二是充分发掘乡村中精英阶层贡献乡村

。从乡村建设的历史经验和现状分析，当前中国乡村建设面临以下几方面的

困境：

西方思潮的涌入与传统文化的崩溃。在中国古代，乡村社会靠礼俗把天生具

有动物本能的分散个体整合为一个有秩序、各归其位的社会，有利于农村社

会有序发展。源远流长的乡村礼俗治理来自于人们日常共同生活，基于血缘

、地缘而产生，在某种程度上反映了乡村自治的最初萌芽。当前中国深受西

方发展主义和消费主义影响，市场经济向农村扩散，乡村人口向城市流动，

城市消费观念和理性主义侵蚀农村传统文化使乡民原子化而失去凝聚力。在

缺乏文化精英的农村，本来靠珍爱土地“靠田吃饭”的农民最本能的价值观

已经渐行渐远。礼俗传统与熟人社会消失使乡村逐渐衰败，自20世纪二三十

年代的乡村建设运动中的有志之士已经意识到要从中国文化本身寻求现代化

的力量。作为文化保守主义的梁漱溟认为中国问题在于文化失调，强调通过

复兴中国传统文化和创造新文化、新礼俗来救济乡村；而具有浓厚西方文化

背景的晏阳初选择以农村为工作对象重视文艺教育培养知识力；费孝通看到

了“礼”的温情和野蛮的两面，提倡建立新礼俗社会，强调中国传统文化在

乡村建设中要适应时代和世界潮流，走向现代而非回归传统。

第二，政府、民间精英和社会组织分离。在古代，乡绅阶层是乡村中的精英

阶层，他们近似于官又异于官，近似于民又在民之上，在皇权与乡民之间起

着纽带连接作用，乡绅以此特殊的双重身份使乡村自治传统得以延续。晚清

到改革开放前期，受国内外环境影响，原有中央集权与地力自治政治双轨制

被打破，国家行政权力不得不通过各种方式全面下移到乡一级，走上了一条

社会“国家化”道路，既加大了财政支出，又影响了乡村精英参与社会管理

的积极性，同时城乡人才流通机制的僵化导致乡村精英只出不进，使乡村精

英更加远离乡村和基层政权。梁漱溟九年的乡村建设最终结果是“乡村运动

而乡村不动”的关键点也在于：没有处理好与政府之间的关系。他坚决不同

意以制度革命的方式实现乡土重建和复兴，认为乡村建设是一种自救，需要

依靠知识精英走上一条文化改良的道路，而非依靠政府官僚[2]。艾恺认为：

“梁希望通过村学乡校来根除农民苦难的根源：统治，而代之以与

农民发生联系的政府”[3]（p.256）。梁的这种“不合时宜”的见解和特立独

行的风格也受到的批评[4]（pp.107115）。当前社会组织在推进乡村

建设中存在的困难在于，没有真正认识到乡村社会是一个集乡民、政府和组

织三者为整体的自我运作系统，乡建的成功在于发挥三者的优势，相互促进

。

第三，“运动式”的乡村建设。当前建设乡村的景象随处可见，新农村建设

风貌改造——“白墙青瓦小楼”、“新民居”，大拆大建的厂房、“村村通

”的道路硬化……在国家建设新农村的宏观政策引导下，加大对农村基础设

施的投入，使贫穷、落后、闭塞、交通不便的农村面貌有所改善。但建设乡

村非乡村建设。梁漱溟认为，乡村建设实非建设乡村，而是意在为整个社会

之建设，或可云一种建国运动，救济乡村只是乡村建设的“第一层意义”，

其“真正的意义”在于创造新文化[5]（p.161）。在盲目推进建设乡村过程中

，许多问题值得反思：人民群众是乡村社会的主人，但为什么大多数人对自

己家的事情不积极、不主动？惠民政策越多，群众就越满意吗？如何恢复原

子化个人的农村社会的“公心”与“公德”？……一系列问题的关键在于，

当前乡村建设是一种一元化行政指令下的建设乡村模式，而不是以发掘村民

自治意识，发育村民自治组织为基础，促进社区精英、村民自治组织、社会

组织以及政府多元互动的乡村建设道路。

第四，乡村治理与环境保护的分离。随着现代化不断推进，中国走上一条西

方工业化发展的“先污染，后治理”的道路，城市环境为繁荣发展付出了沉

重的代价。为了可持续发展，将污染严重的企业迁向广大的农村。为了增加

收入，某些缺乏环境意识的地方政府和当地乡民，对污染企业既欢迎又支持

，使农村环境逐渐恶化。当前很多社会组织关注乡村文化教育、农业科技改

良和推广、卫生保健、组织合作社等内容，但忽略乡村环境保护和环境意识

的发掘，没有意识到现在农村的生产生活方式已经超出了农村自然环境的承

载力。乡村环境是乡村建设的前提，发展生态农业是农村生存的根本，但现

有普遍使用农药化肥的农业生产导致农业走向“农药+化肥”的“伪现代农业

”[6]。在环境日益恶化的乡村，如何实践人与自然和谐共生、良性循环、全

面发展的“生态文明”建设？另外互惠共生、天人合一的传统文化秩序消失

，使农村环境问题雪上加霜。

二、乡村自治的历史依据与现实基础当前乡村建设问题的关键在于：没有真

正实现乡村自治。中国古代不存在城市自治，但农村由于“天高皇帝远”等

原因存在着一定形态的乡村自治。古人说的“皇权不下县”并非指广大乡村

社会游离于皇权之外，而是说正式的国家政权组织到县一级就成为末梢，乡

村社会是以礼治为内核的乡村自治的延伸。为此，对“绅权”自治传统进行

探析，对当前乡村自治具有重要启发意义。

（一）乡绅阶层及其现有的研究

乡绅是一个历史性的概念，应该以多维、复杂的视角来看待其历史作用而非

简单化和消极化。在本文中更多的是从乡绅的积极意涵进行分析。乡绅体现

了一种古代传统特色的民主因素，是儒学道德与国家政令实践的结合。历史

上的乡绅阶层主要由科举及第未仕或落第士子、当地较有文化的中小地主、

退休回乡或长期赋闲居乡养病的中小官吏宗族元老等一批在乡村社会有影响

的人物构成。乡绅与“士大夫”一样具有“师”与“官”的双重角色，集道

德主义和实践主义于一身。乡绅作为连接国家和乡民的纽带，一方面受制于

国家的政治权力与意识形态，另一方面又与当地的乡民有着千丝万缕的联系

。乡绅的权威来自于乡民的认可，因而他们可以动员和聚集大量民间资源，

在横亘着不可逾越的等级鸿沟的官民之间发挥沟通作用。正因为乡绅在乡村

殊的角色和作用，其在现代化与传统文化断裂发展的今天，仍对我国农

村自治建设具有重要的借鉴意义。

中国历史上乡绅阶层在皇权不易支配到的乡村社会担负起教化民众、承担赋

税、维持治安和平衡乡村社会结构的责任，是地方行政资源和力量的补充。

一些学者研究表明，国家政权对乡村社会渗透不断加强，但始终无法直接控

制底层乡村，必须通过乡绅阶层的中介作用才能实现间接控制，村民完全处

于国家间接统治与乡绅直接统治的状态下。如秦晖在《传统十论——本土社

会的制度文化与其变革》中高度概括了“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆

自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”的场景及其客观价值[6]（p.3）。王先明则

认为，“传统中国的治理结构，上层是中央政府，下层是地方性的管制单位

，由族长、乡绅或地方名流掌握”[7]（p.123）。萧公权在《中国农村：十九

世纪帝国政权对人民的控制》一书中主张士绅是乡村组织的基石，基层社会

的结构变迁主要出自国家和士绅之间的权力转移[8]。杨海坤和曹寻真在《中

国乡村自治的历史根源、现实问题与前景展望》一文中认为，乡村社会里存

在相互联系和作用的士绅阶层和宗族势力，以二者为基础的保甲制度，是维

系中国乡村自治的三大基石[9]。从已有的研究发现：乡绅治理是国家公权力

与乡村私权力之间的“第三权力”，其有利于形成乡村自治，使村民完全处

于国家间接统治和乡绅直接统治状态下，有利于避免国家缺位而导致混乱。

在乡村自治方面，大部分学者如张静、秦晖、于建嵘、贺雪峰等，倾向于通

过实证调查分析乡村民主因素的大小有无，考察乡村自治对于当前政治体制

以及对农村现代化的影响。对于由来已久的农村社会现实困境和政治危机的

探求尚不深入，也即村民自治研究因缺乏历史感而浮于表面促使人们重新回

到乡绅阶层的探讨，在一定程度上乡村自治实为当前国家对这种困境和危机

的拯救。为了转换分析视角，突破国家与社会二元对立的预设，黄宗智从下

层民众的角度和立场来重新审视国家与社会的关系。在《华北的小农经济与

社会变迁》中，他改变了以往学者对清代中国社会的国家——士绅的二元政

治结构的思维，把自然村视作只包含村民的一个闭塞而又有内生政治结构的

单位，但乡村权力是一个牵涉国家、士绅和乡村三方面关系的三角结构。值

得重视的是黄氏提出的“第三领域”概念，对于调和国家与乡村社会之间的

乡绅治理具有一定的解释力[10]（pp.421443）。对生活在基层的大多数人来

说，与国家接触主要发生在“第三领域”，乡绅是国家与社会共同参与的治

水、赈灾或治安等地方公益事务的“第三领域”的主体，体现了国家与社会

在乡村治理中的同构和抱合相互作用关系。

（二）乡绅阶层变迁下的“第三领域”

在中国历史上乡绅阶层具有古典式民主角色并经历了漫长的演变，从最初游

刃有余地游走于国家和社会之间，身兼乡村社会保护者和国家权力支撑者的

双重角色到受到国家和社会的双重反对而不得不退出历史舞台；而在当今的

新农村建设时期，被誉为中国乡村自治未来脊梁的——“新乡绅”再次登上

历史舞台。作为中西方交融语境下的概念，“第三领域”对当前中国实现乡

村自治具有重要的借鉴价值。乡绅阶层是乡村自治走向“第三领域”的关键

主体，具有连接国家权力与地方社会的中介和桥梁的作用，打破了西方经验

预设下国家与社会二元观念。

晚清、民国以及当代社会的政治生活中始终存在着“第三领域”。首先，晚

清及20世纪上半期是“第三领域”的转折点，以前“第三领域”是公共职能

在王朝衰败时期固有的周期性扩展的内容，晚清以来打破了中国中央集权与

地方自治的正式与非正式的统治，导致基层行政效率的低下和地方社会结构

的紊乱。其次，在20世纪20年代到40年代末，社会整合程度提高，国家政权

建设开始设立常规官职从事专属“第三领域”的多种公共活动，从半正式的

负责公共工程的“局”到“自治”组织，形成了地方化的“第三领域”。第

三，当代中国“第三领域”是逐渐国家化和制度化过程。在20世纪50年代国

家将行政权力下移至村一级，传统乡绅阶层由于失去社会和文化基础而退出

历史。现有的“第三领域”逐步“国家化”和制度化；在20世纪六七十年代

，“第三领域”继续“国家化”，国家科层机构进入公社（镇乡）一级，通

过党组织扩大到大队（行政村）一级，该时期的第三领域具有需要国家与村

庄同时卷入的特点。第四，自20世纪70年代末以来，“第三领域”又走向社

会化与“去国家化”。如异地任职的国家干部与乡里熟人社会中社区干部之

间的交互作用，这是一种既非纯粹国家的又非纯粹社会的，而是双方在居间

的“第三领域”里生发出的结果。从以上发展阶段可以看出，“第三领域”

是一个不断从制度化、国家化到社会化和去国家化的发展过程，为乡村自治

提供了良好的社会环境。

（三）乡村自治走向“第三领域”的现实基础

“第三领域”是社会国家化与国家社会化之间博弈的产物，与哈贝马斯将“

公共领域”明确定位为“国家与社会之间充满张力的区域”相似，在居间性

区域中，国家与社会相互作用形成不同的“公共领域”[12]（pp.421443），

二者都强调在国家与社会既张力又合作关系中漫化出的区域。

在现代化进程中，传统乡村建设面临严峻的挑战：生存还是消失，衰败或是

复兴，遗弃抑或重建……。对此，中国大力推进新农村建设，不断凝聚和吸

引多元化的社会力量参与到乡村建设中，探索国家、市场与社会等各类主体

在推进乡村建设中良性互动的公共空间，实现乡村建设在横向与纵向秩序机

制有机衔接，推动公众参与并形成有效的社会协商，激发社会内在活力，实

现有效的社会整合[11]。当前乡村自治走向“第三领域”具有两方面的现实

基础：一方面是乡村自治的精英和能人基础。当前乡村建设具有多元化的主

体。包括社会组织、社区能人精英、大学生村官、外来与本土社会工作者、

企业责任代表、新型知识分子以及落叶归根的退休党政官员，等等，他们被

誉为新时代乡村自治的“新乡绅”，是乡村自治走向“第三领域”的核心力

量。另一方面是乡村自治的传统文化遗产。乡村具有传统文化的天然优势，

有利于乡民回归乡土本原，增强认同感、归属感与凝聚力，充分挖掘传统秩

序与文化中的天人合一，人与自然和谐共处等内容。这也是中国在现代化进

程中振兴农村的生长点。

三、乡村自治走向“第三领域”的路径与局限乡村自治是乡村建设的核心，

具有悠久的历史传统与现实基础——古有乡绅，今之“新乡绅”。发掘乡村

传统秩序与文化重建乡村，实现乡村自治走向“第三领域”具有重要意义，

但其在发展中仍面临困境。

（一）乡村自治走向“第三领域”的路径

乡村的大多数村民与国家的关系主要发生在“第三领域”，这为实现乡村自

治提供了一个广阔的空间。在工业化和城市化不断发展的今天，乡村社会面

临逐渐瓦解的困境，如何借鉴乡村自治的历史和现实的经验，实现现代乡村

自治走向“第三领域”？这里将从以下几方面对其进行探讨：

首先，发挥基层政权的卷入能力，是实现乡村自治基础。传统社会中的乡绅

阶层沟通公与私领域，当前乡村中基层政权连接正式权力的科层社区和非正

式权力的自然社区①，使科层组织与自然社区中扁平组织对接沟通，形成“

天地交而万物通，上下交而其志同”，实现真正的“人民自治”。群众在“

自然社区”中组织起来，基层政权就会变成有组织的人民与“基层政府”的

桥梁。这里的基层政权正是国家与社会相互作用，共同参与而形成的“第三

领域”。在当前乡村建设实践中，国家管理社区越来越制度化、程序化、规

范化，社区组织的科层化、趋利化明显，行政社区组织成为科层系统的“最

底层”，不再是基于“自然社区”的扁平组织，行政化社区与自然社区力量

不平衡，由此导致行政化的社区组织与群众组织发生断裂。因此要不断强调

基层政权代表私权利和公权力的衔接作用，同时需要国家与乡村共同卷入，

推进乡村自治。

其次，积极发育“人民”的自治组织，提高乡村精英的积极性。在中国古代

，乡村中的精英阶层积极参与社会公益事业，获得乡民的认可，具有一定的

权威。当前在工业化背景下的乡村精英成为离土不离乡的“农民工”，土是

对象化的土，乡民是飘着的原子化个人，使乡村的文化“沙漠化”，农村“

空心化”。温铁军认为，农村之所以松散、脆弱主要是因为农民缺少组织，

农民只有组织起来才能应对市场风险和外在强力。因此，新农村建设的关键

是通过在农村创办发展合作社等农民组织培育农民的组织能力[13]。乡村走

向自治必须要发育村民自治组织，吸纳乡村中的精英与能人，不断强化“自

然社区”组织的建立，这是人民民主真正的、根本的载体。没有人民的“自

然社区”组织，就没有“人民”自治，没有“人民的尊严”，没有“人民的

权力”，也就没有“人民当家作主”。当乡村形成真正的自治组织后，有利

于培养和提升乡村承接外来资源的能力主体，形成自我服务、自我管理、自

我发展的模式。

再次，发掘乡村传统文化和秩序，“不破不立”与“不立不破”并行。中国

乡村自治的传统根源于乡村，延续中国两千多年的乡绅自治最为典型。在现

代化进程中，必须重回乡村，以乡村的传统文化和秩序重建乡村。随着西方

现代思潮的影响，以梁漱溟为代表的文化改良的乡村建设运动，强调以中国

的态度，走西方的路，复兴中国文化，从传统文化中寻找乡村自治的答案；

而受“3C”理念[14]（即孔夫子（Confucius）、基督（Christ）和苦力

（Coolies））影响一生的晏阳初以西方民本政治观为中心的乡村建设运动，强

调利用现代政治观实现“民族再造”的路径。“不破不立，不塞不流，不止

不行，它们之间的斗争是生死斗争。”也就是不破除旧的，就不能建立新的

，反之，不立不破，立字当头，破在其中，也即新的不立起来，就不能破坏

原有的旧东西。前者强调破的重要，后者强调立的重要，二者同时成立。在

西方解构主义和建构主义的影响下，乡村建设“北派”的代表温铁军是一个

典型的解构主义者，试图打破当前乡村建设中所有被西化的思想和实践，重

新回归到传统文化中寻找答案。有学者称当前是一个丧时代、殇时代或熵时

代，而中国改革创新的方向——生态文明建设，这是立在以农村为基础，落

地到本原的一个命题，试图从天人合一、敬天惜物等乡村传统文化中寻找答

案。

复次，完善人才流动机制，促进精英能人城乡间的流动。在中国古代，退休

回乡或长期赋闲居乡养病的中小官吏，有文化之人为官后返乡都是乡绅的重

要来源，这样在城乡之间形成了人才自然的流动。当前，中国城乡二元分割

导致人才流动机制僵化——只进不出，农村知识精英队伍丧失。为了缓解严

重的城乡二元分离的状态，在国家政策大力支持下，越来越多的社会组织、

社会工作者、科学型人才、新型知识分子、企业社会责任人士等走向农村。

许多社会组织与社会工作者队伍合作，依托政府，组织乡民开展乡村建设运

动。为了实现乡村自治的可持续发展，一方面培养本土社会工作者参与并成

为乡村建设的主体力量，另一方面需要外来专业社会工作者不断注入新鲜的

血液，为其提供专业的知识和技能，孵化社工农业技术培训师，传授农民各

种农业技术。不断发挥社会工作者队伍的本土优势和专业技能，为建立农村

社会工作者的孵化基地奠定基础，从而吸引更多的优秀人才扎根并贡献乡村

建设。本土社会工作者更多地来源于当地的“限域”②青年，这为解决当地

留乡待业青年就业问题提供了一条有效的途径。同时在返乡大学生村官的优

惠政策支持下，许多优秀大学生回到乡村成为乡村建设中“新乡绅”的代表

，有力推动精英能人在城乡之间的流动。

最后，包容的政府与圆融的民间，其间是“第三领域”。自古以来，中国社

会政治变迁是国家与社会在“第三领域”中的关系作用的结果，从未实现针

对国家对社会自主性的追求，再一次证明从西方经验中抽象的理想构造在中

国的实践中是一种悖论[12]（pp.421443）。中国古代的乡绅阶层是一个以师

的角色体现道德主义和以官的角色体现实用主义的集合，其双重角色在具体

的行动中形成一种抱合。在“士绅”自治传统逐渐消失的当代乡村，国家行

政权力与社会关系逐渐从社会国家化走向国家社会化，虽然政府的政策更加

包容，但国家仍在国家与社会之间的领域具有影响力。所以必须以圆融的态

度接受吸纳更多的社会主体介入民间，培养一批新型知识分子，科学型人才

，NGO的精英领袖，乡村能人、大学生村官、退休党政干部等，使他们更善于

与国家打交道，集道德主义和实用主义于一身而承担国家社会责任，这是“

第三领域”发展的方向。

（二）可能的局限

党的十报告中增加了“生态文明建设”，形成了社会主义经济、政治、

文化、社会和生态文明建设“五位一体”的发展战略。乡村建设和治理是生

态文明建设在农村落地实践的应有之义。社会建设促进社会管理创新，社会

组织建设是发展社会事业和改善民生的重要载体。社会治理关键在于基层治

理，以社会组织介入乡村实现村民自治的乡村建设模式较为普遍，不断扩大

了乡村国家与社会之间的“第三领域”的发展空间。

在全球化背景下，非政府的公益组织蓬勃发展，与科层化、法制化政府相比

，在理念、技术和方法上具有更多的优势。但对具有外国政府背景，可能会

给中国制造社会混乱的一些非政府组织必须保持警惕。世界政治正在发生重

大变迁，从传统政党政治的世界转向非政府公益组织的世界。当今的“公益

组织世界”并非遍布敌人，而是遍布我们能够合作的对象。正如哈贝马斯“

公共领域”所及的国家与社会共同参与合作的领域有更多的可能性。当前大

部分活跃在农村的社会组织对乡村建设做出了巨大贡献。如通过联席会等方

式，使政府、村干部、乡村能人精英以及社会组织和村民之间有效沟通，共

同合作，参与到乡村建设中。在乡村自治中，非国家与非社会的“第三领域

”是国家与社会之间的抱合而非背离的充分体现。为此，在破解“三农”难

题中，对于社会组织应该保持谨慎的态度：热情团结支持乡村建设的非政府

组织；孤立、排斥敌视和不良目的的非政府组织，促进我国的乡村自治早日

走向“第三领域”。

注释：

①“自然社区”，主要是指与科层社区相对应的扁平化的社区。以熟人文化

为基础，社区内居民是居住相邻关系，利益相关，道德上互助互惠，规模小

。在扁平社区中每个人都可以义务主持公道，社区中的群众是真正的人民。

这是一种比较理想型的社区。

②“限域”青年，没有官方的解释，这里仅参考北京地球村主要负责人廖晓

义女士在巫溪“乐和家园”实践中所使用该词的内涵。一层含义是指，从字

面上讲是指由于各种原因而限制在当地的一群低收入、或者无正式工作收入

的年轻人。另一层含义是指，一部分留在乡村而无正式职业的一群年轻人。

一方面由于早婚早育，很早就担负起照顾子女等家庭负担，另一方面在知识

基础上，大多是高中及以下学历，接受新知识的能力弱，并且在组织动员以

及与农民互动中缺乏方式方法。

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[14]李建斌，李寒.国家政权建设视野下的乡村建设[J].江西师范大学学报

（哲学社会科学版），2007，（2）.

乡村治理现代化篇2

一、主要做法

通过抓实建强基层党组织、提升乡村资源要素集约化水平、发展形式多样的村民组织、推进农村移风易俗，优化农村社会管理方式，是改变农村发展现状、实现乡村振兴的必然要求，已成为强化乡村治理的当务之急。

（一）深化农村产权改革，管好农村资源资产。全区*个涉农街道的*个村居已有*个实行了账目资金“双代管”。2022年正在推行“银农直联”系统及“村务卡”支付模式，逐步减少现金支付，2022年有序开展。下一步重点要放在加快农村土地三权分置，充分放活经营权上；放在农村产权交易三台共建，加快股权变现上；放在盘活集体空置校舍、办公用房、旧厂房、“四荒”地等闲置资产资源，发展壮大村合作经济组织，实现村集体资产保值增值上，以改革增强村集体自我发展、自我服务、自我管理的能力。

（二）提升文明程度，关键是加强乡村文化建设。乡风文明建设既是乡村振兴的重要内容，也是乡村振兴的重要推动力量和软件基础。大力弘扬新风正气，积极培育爱国爱乡、见贤思齐、崇德向善的道德力量。大力弘扬传统文化。发扬民间艺术、民俗活动等乡村非物质文化遗产，深入挖掘农耕文化，促进休闲农业与文化保护传承的良性互动，推动传统文化和现代文明有机融合。

（三）健全自治、法治、德治结合的乡村治理体系。乡村治理，关键在人。重点是要建好村党支部，重中之重是要选好党支部书记。一个好的带头人和一个坚强的领导班子，是全村走好乡村振兴之路的力量之源，选好配强基层党组织是当前和今后一个时期乡村治理的关键。要坚持自治为本，发挥好党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用；制定合理合法的村规民约，使之内化为村民自觉遵守的行为准则；规范农村财务管理等群众关心的热点问题，进一步密切干群关系；丰富基层民主协商的实现形式，让农民自己“说事、议事、主事”。要坚持法治为纲，以法律为准绳，引导干部群众尊法学法守法用法。要坚持德治为基，培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化，推进移风易俗，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。

（四）典型事例。*街道*村以党建引领促乡村振兴。该村以“党建+合作社”的方式发展村集体经济，由党支部牵头，股份经济合作社组织成立了专业合作社流转起闲置农田实行统一代管，引入无人机进行农药喷洒，提升了农田利用率和产出率，集合闲散场地租赁经营，并开展粮食深加工，还发展注册了“**”的农产品品牌。该村还盘活空置房舍，设计打造特色乡村旅游路线，发展特色旅游经济。再结合整合特色农产品、旅游资源和旅游产品，推行“农业+电商+旅游+文化+养生”的模式，积极探索电子商务发展模式等，为村集体经济发展构建了多样的生态。**不断创新干部教育、基层法治、村民自治和妇女保护、环境保护工作，打造完善了新形势下的乡村治理体系。2019年荣获了“全国乡村治理示范村”荣誉称号。

二、存在问题及下一步打算

目前存在的主要问题有：一是治理理念滞后。共建共治共享的治理理念还未深入人心，管理理念与多元共治格局尚未完全形成。二是治理机制不够完善。表现为基层党组织引领作用不足，村民自治机制运转不灵，多元参与机制不够完善，监督保障机制缺位等。三是治理能力还不强。如村党组织凝聚力不强，村委会自治能力、协调能力不适应发展要求，村民主体地位淡化、自治能力和参与能力较低。四是治理方式落后。当前乡村治理中的科技支撑力明显不足，网络等基础设施不完善，无法实现信息化、网格化全覆盖，基层信息化人才缺乏。

乡村治理现代化篇3

【关键词】农民政治参与三维空间乡村治理现代化

【中图分类号】D663.2【文献标识码】A

党的十报告在论述“必须坚持人民主体地位”时再次强调，要“最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。”①政治参与作为公民民利实现的形式之一，“是一种处于不断发展变化过程中的政治现象，在不同的时代，公民的政治参与具有不同的内容，呈现不同的外观。”②也是创新社会治理体制的有效途径。考察和分析乡村治理中农民政治参与的广度、深度、效度所构成的三维空间，不仅是科学把握乡村治理中农民政治参与发展规律和构建农民有序政治参与综合评价体系的重要依据，也是维护广大农民根本利益，创新社会治理体制，最大限度增加和谐因素，提高乡村治理现代化水平的重要途径。

乡村治理中农民政治参与的广度

乡村治理中农民政治参与的广度包括两层含义，第一层是指实际参与乡村治理政治过程中农民的数量；第二层是指农民在乡村治理中对政治参与方式和渠道的使用情况。现代民主政治的发展要求公民应该享有平等的政治参与权和广泛的国家和社会事务管理权，同时参与渠道又是公民参与权利得以实现的法律保障和现实基础。乡村治理中农民政治参与的广度意味着参与主体的广泛性和参与渠道的多样性。

新中国成立后，社会主义制度的确立不仅扩大了政治参与主体范围，还确保了农民政治参与的权利。1949年颁布通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》中明确规定：“国家的权力，属于人民”。1954年颁布的《中国人民共和国宪法》也重申了这一国家性质。从而把长期处在社会最底层的广大农民在法律层面上也纳入了政治参与的主体范围。广大农民积极投身、合作化运动之中，并参与“”、“三反五反”等大规模政治运动，参与热情一度高涨，同时期也积极参与村级行政和人大代表的选举。尽管当时农民的政治参与不是基于自身利益的主动参与，但也反映了农民政治参与主体的广泛性。然而，在化时期，农民政治参与的主体范围却变得十分狭窄，甚至丧失了个人自主表达的空间。

改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的实施以及村民自治制度的逐渐确立，农民利益意识的觉醒，政治意识素养的提升，愈来愈多的农民开始积极主动参与到乡村治理中来。1988年颁布的《村民委员会组织法（试行）》明文规定，村委会成员由村民直接选举产生，年满十八周岁的村民均有选举权与被选举权。这一规定明确要求村民最广泛地参与政治。广大农民突破身份、出身、文化等因素的束缚，积极参与村民自治和县乡两级人大代表的选举。特别是，2010年修改后的《选举法》要求逐步消除城乡居民选举权的不平等，实行城乡同比例选举，这既调动了农民政治参与的积极性，又进一步扩大了政治参与主体的广泛性。

现代民主政治的发展不仅要求公民政治参与主体的广泛性，也十分强调公民政治参与渠道的多样性，这是真正实现公民政治参与权利的重要途径。由于化体制的束缚，广大农民政治参与的方式和渠道主要局限在内部的各种选举和政治运动，如公社社员代表选举、“斗私批修”运动以及相关政治学习等。1953年《选举法》颁布后，农民珍惜来之不易的参与权利，积极参加全国第一次普选，通过各种方式选举产生了各级人民代表大会的代表。改革开放以后，在村民自治背景下，农民政治参与的渠道日趋呈现多样性。农民既可以通过参加村民自治中的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督参与乡村治理；通过基层代表选举，表达、捍卫其利益诉求，还可以通过政治协商、民意代表、等渠道表达参与意愿；甚至通过行政复议、司法诉讼等参与渠道向相关政府部门表达利益诉求，维护和实现自身利益。在当下迅猛发展的信息时代，大众传媒、网络等也日益成为了广大农民快捷、高效的政治参与渠道，影响着政府决策的制定与执行。但不可否认的是，尽管目前在乡村治理中农民政治参与的渠道增多，但参与渠道不畅通，致使非制度化政治参与在农村呈现不断扩大的态势，扰乱了乡村治理秩序，严重影响了社会和谐与政治稳定。

现代民主政治的发展要求公民具有平等、广泛的政治参与权利，我国宪法对此也有明确规定。美国学者亨廷顿认为：“在现代化中的国家，政治参与扩大的一个转折点是农村民众开始介入国家政治。”③而参与渠道又是公民平等、广泛的政治参与权利得以顺利实现的法律保障和现实基础。针对乡村治理中农民政治参与而言，提高参与的广度既意味着越来越多的农民被纳入到政治参与过程之中，又意味着农民政治参与渠道的不断扩展和增加。这不仅有利于广大农民尽快摆脱政治参与的弱势地位，扩大有序政治参与，满足其利益诉求，化解农村社会各种矛盾，而且有利于创新社会治理体制，提高乡村治理现代化水平，促进社会和谐与政治稳定。

乡村治理中农民政治参与的深度

乡村治理中农民政治参与的深度是指农民参与对乡村治理政治过程的影响程度。一方面，表现为农民在政治参与过程中的自主性、充分性，即农民对参与政治是否有清楚的认识，自身参与的愿望与要求能否完整、准确地表达；另一方面，表现为广大农民政治参与所及的权力范围，即政治参与的层次，这关系到农民政治诉求实现的程度。

在新中国成立初期的运动中，广大农民响应政府“分配土地、当家作主”的号召，政治意识开始觉醒，政治参与热情空前高涨，极大地推进了运动。尽管广大农民当时可以自主表达自身利益诉求，但是国家权力主导了乡村治理，农民政治参与的主动性、自发性十分有限，呈现动员型政治参与的鲜明特点。时期，广大农民积极响应上级号召，参加生产队、大队、以及各种群众运动，政治参与热情度极高。但究其本质在于广大农民迫于当时的阶级划分和政治高压，排斥了自身利益表达，抑制了参与政治的自主性，主人翁意识也受到压制，凸显强制型和盲从型参与的特点。

十一届三中全会以后，广大农民获得了生产经营的自利，利益意识和公共意识开始觉醒，乡村治理中农民政治参与的热情再度高涨。他们在追求、关心个人利益的同时，也十分关心乡村公共秩序、公共福利以及公共资源的管理、分配与使用。乡村治理中对经济利益的诉求已不再是广大农民政治参与的惟一动机，其政治参与呈现主动参与型的特点。广大农民政治参与的自主性、理性化程度得以提升，乡村治理也得到进一步改善。

乡村治理中农民政治参与的深度还涉及到其参与行为所及的权力层次。权力层次与参与目标的实现程度之间呈正相关。亨廷顿指出：“在传统社会中，政治参与在村落这个层次上可能是相当普遍的，但超过这个层次，政治参与便局限于很小的范围了”，但政治参与现代化的“最基本方面就是人民的参政层次能够超越村镇范围”④。实践也印证了公民政治参与所涉及的权力层次越高，则参与越具有深度，公民参与诉求就会引起各级政府部门的高度关注。新中国成立之初，农民政治参与所及的权力范围比较广泛，可以涉及到大队、生产队、，再到县、地区、省，甚至直至中央。但在化体制下，广大农民政治参与所涉及的权力范围变得十分狭窄，仅限于生产队，而难以对大队、公社的权力运行产生任何影响。虽然当时存在社员代表大会，但是由于政治运动和坚持党的领导的需要，干部实行自上而下的任命，社员代表的选举徒有形式，仅仅是走过场而已。

改革开放后，广大农民不仅获得了一定程度的自主性，而且其政治参与行为所及的权力层次也得以逐步提升。一是村民自治制度在广大农村的推行，农民更加关注与自身利益相关的各项村级事务的参与和管理。他们不仅直接参与村委会成员的选举，而且以村民代表大会或村民小组的形式参与涉及村民自身利益和公共事务的决定。二是县乡人大代表的选举，提升了农民政治参与行为所及的权力层次。广大农民通过选举自己的利益代言人，在一定程度上实现了政治参与所及的权力层次由村级向更高层级的转变。三是部分农村地区的乡镇长直选，使政治参与所涉及的权力层次延伸到了乡镇一级。四是部分农民通过参加农村新型经济合作组织，也形成了新的公共权力和公共领域。以上表明，乡村治理中农民政治参与进入了崭新阶段，加深了参与深度，提高了政治参与目标实现的程度，维护了最广大农民的根本利益，增加了和谐因素，增强了社会活力，确保了乡村社会治理安定有序。

然而，目前乡村治理中农民政治参与的深度还十分有限。一方面，由于各种原因，不少农民对选举不太关心，甚至有的选民放弃自己村委会选举的权力，致使村委会选举出现“倒退”现象。另一方面，农民政治参与的层次还主要停留在村一级的村委会选举上，对乡镇政府及以上层次的参与仍显不足。与城市居民相比，农民仍处于政治参与的弱势地位，严重削弱了广大农民利益诉求实现的程度，引发极少数农民采取极端参与方式，严重影响了乡村社会治理秩序与社会和谐稳定。

不论是部分农民对村委会选举的冷淡，还是农民政治参与的低层次，都仅仅是一种表象，除了与农民政治参与意识不高、参与能力不强、文化水平相对较低、获取信息面窄等有关之外，究其根本原因在于我国社会制度在运行过程中公平正义的缺失，使一部分农民产生一种相对被剥夺感，对地方政府产生一种不信任、不认同的看法造成的。各级政府相关部门和公共管理者在提高农民经济地位、培育农民理性参与型政治文化的同时，应确保社会制度实践的公平正义性。让广大农民真正享受到公平正义制度的对待，不仅有利于提高农民政治参与的自主性、理性化程度，而且有利于扩大乡村治理中农民有序政治参与。提升广大农民参与层次，实现其利益诉求的程度，推进乡村治理现代化进程，实现社会和谐与政治稳定。

乡村治理中农民政治参与的效度

乡村治理中农民政治参与的效度是指乡村治理中农民的政治参与行为所产生的个体效应和社会效应。实践证明，公民较高的政治参与效度既能满足公民的参政意图，也能促进公民权利的扩大和政府决策的民主化、科学化，使社会在政治稳定中健康发展，否则就会阻滞公民政治参与，导致社会发展停滞，甚至引发社会冲突，影响社会和谐稳定。

从政治参对农民个体所产生的效应看，乡村治理中农民政治参与的效度日渐增强。改革开放前，大规模、周期性的群众运动是当时乡村治理中农民政治参与的主要特征。这一时期，农民政治参与主要是以国家意志为主导，缺乏个人选择的被动参与行为。迫于当时政治的压力，农民被迫卷入参与之中，其真实的参与意愿与诉求基本被湮没，仅仅成为国家权力博弈的附庸。改革开放之后，农村改革使广大农民政治参与不仅获得了比较稳定的经济基础，也获得了相关制度的支持与保障，利益意识和权利意识都得到了空前激发。农民通过各种参与方式和渠道较好地表达、维护和实现了自身利益诉求，这不仅提高了农民对政治参与的信心，也增强了农民政治参与的效度。

从政治参与对社会所产生的效应看，乡村治理中农民政治参与的效度也日趋增强。改革开放以前，农民政治参与基本上属于被动参与，呈现典型的革命动员型参与，缺乏参与的自主性和选择性，完全处于国家控制的秩序之中。这虽然有利于乡村治理秩序的稳定，却牺牲了广大农民政治参与的积极性、主动性和创造性。一方面，加剧了高度集权体制的僵化，阻碍了农村社会成员的正常分化和流动。另一方面，严重破坏了农村经济发展和乡村治理现代化进程。改革开放以后，特别是村民自治制度在农村的大力推行，农民真正行使了各项民利，政治参与意识和参政能力迅速提升，政治参与的效度逐渐增强。通过广泛的政治参与，农民真正实现了自身权益，更好地协调农村社会关系，促进了乡村社会良性运行，维护了农村社会和谐与稳定，提升了乡村社会治理现代化水平。

然而，目前乡村治理中农民政治参与的效度仍十分有限，是乡村治理现代化进程中的一大瓶颈。一是农民政治参与的愿望与诉求和政治参与的理想效果之间存在较大差距，政治参与的效度依然不高，严重制约了农民政治参与的积极性。据相关调查显示，近三分之二的农民认为投票选举时，自己的投票根本“不起作用”或“说不准”。二是农民政治参与的影响力不够大，对政治体系运行造成的影响十分微弱，致使大多数农民对地方政府不信任而不愿意参与。直面现实，应提高广大农民政治参与的认知、畅通政治参与的方式和渠道，扩大农民在政府决策中的话语权，提升乡村治理中农民政治参与的效度，是进一步加快乡村治理现代化进程的有效途径。

在农民政治参与广度、深度、效度所构成的三维空间中，参与广度是指农民政治参与的数量和渠道的多少，是对政治参与的广泛性程度的测量，是一种政治参与形式的考察；参与深度是指农民政治参与的自主性程度和作用范围的高低，是对政治参与的实际影响程度的衡量，是一种参与过程的考察；参与效度是指农民政治参与的个体效应和社会效应，是对农民政治参与有效性程度的测量，是一种政治参与结果的考察。

通过对乡村治理中农民政治参与三维空间的考察与综合分析，有利于准确把握乡村治理中农民政治参与的发展规律，构建科学的评价体系，进而分析政治体系中农民政治参与的实际水平和质量，扩大农民有序政治参与，维护农民根本利益，有效预防和化解各种社会矛盾，创新社会治理体制，增加和谐因素，增强社会活力，提高乡村社会治理现代化水平，推进农村基层民主政治建设进程。

（作者为贺州学院机械与电子工程学院副书记、副教授；本文系2013年广西高校“党的十精神研究”专项课题“民族地区农民有序政治参与和社会管理创新研究”阶段性成果，项目编号：DSBD13YB041）

【注释】

①《十报告辅导读本》，北京：人民出版社，2012年，第14页。

②陶东明，陈明明：《当代中国政治参与》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第131页。

③[美]塞缪尔・亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，上海译文出版社，1989年，第74页。

乡村治理现代化篇4

[关键词]民族地区；乡村治理人才；人才开发；乡村人才振兴

1民族地区乡村治理人才开发的现状分析

1.1人才资源较为改善

“十三五”时期党和国家在政策、资金等方面给予了民族地区重点照顾，以驻村第一书记、挂职干部、大学生村官、退伍军官等为代表的治理人才被民族地区所吸纳，使得自然、社会禀赋相对较弱的广大民族地区的人才资源状况大为改善。以X县的7个农村社区为例，经济发展较好的社区的工作人员数量可达到20人左右，而人口较少的小型社区的工作人员数量也在10人以上。在党和国家的大力支持下，民族地区的人才资源状况已经有了一定的进步和改善，这也是民族地区能够顺利完成全面脱贫任务的重要保障[2]。

1.2人才队伍结构明显优化

人才队伍结构是人才开发的重点。相较于脱贫前这一历史阶段，民族地区的乡村治理人才队伍结构得到了明显的优化。从年龄上看，20～30岁（36.19%）、30～40岁（31.43%）占比较大，成了绝对主力。从学历上看，具备大专学历的在所调研人群中占比达到了49.05%，人才素质得到了明显提升。民族地区人才队伍结构得到优化，一方面得益于党和国家的教育、扶贫和人才政策的支持，另一方面是随着民族地区的相对发展，部分外流本土人才也在乡土情怀驱使下回归。然而，整体上看，民族地区依旧面临着人口流失、老龄化的现实困境，随着乡村振兴战略的全面推进，民族地区对于人才的要求也愈发提高，因而需要继续加强治理人才队伍建设，为乡村振兴战略实施奠定良好基础。

1.3人才治理能力显著提升

在一批批扶贫干部、驻村书记、新乡贤等治理人才的努力下，民族地区得以完成全面建成小康社会的历史性目标。相较于前一历史阶段，民族地区的乡村治理人才，在道德修养、专业能力、法治素养等方面的水平都有了一定提升，主要体现在：一是现今治理人才主要由退伍士兵、大学生村官、驻村书记组成，他们本就具备相应的知识水平和能力；二是新的治理理念、技术、手段等传入民族地区，使得当地的治理水平也得到了较大提升。但需要关注的是，在巩固拓展脱贫攻坚成果与实现乡村振兴战略有效衔接的关键期，对于人才的治理能力要求更高，而民族地区的人才治理能力水平提升仍然道阻且长。

2民族地区乡村治理人才开发存在的问题

2.1治理人才类型单一，多元治理尚未形成

主体多元化是乡村治理的基本特征。民族地区在乡村治理中仍然是以农村社区干部为主的单一管理，社区内缺乏多元化治理主体，各类社会组织和公民对于乡村治理的参与度不高。其原因是多方面的：首先，农村青壮年人口流失严重，老龄人口比重较高，乡村治理人才少，没有能力参与乡村治理。其次，村民参与乡村治理积极性不高。再次，农村社区尤其是民族地区过于依赖驻村书记等外来输入治理人才的力量，但外来治理人才对于当地风俗情况不甚了解，难以融入当地治理格局。最后，基层事务繁重，社区干部无暇创造有利于多元治理格局形成的环境氛围。

2.2治理人才支持匮乏，乡村治理活力不强

民族地区对于乡村治理人才的资源支持依旧匮乏，进而制约了乡村治理人才在乡村治理中发挥积极作用。这主要体现在：一是薪资水平较低，社区干部薪资水平主要在2000～4000元，相比之下2019年上半年该县农村居民人均可支配收入为5085元。二是政策支持不足，52.38%的被调查者所在村没有人才工作小组，人才支持没有强有力的组织保障；50.95%的被调查者所在村没有制定人才支持的政策，包括乡村治理人才在内的人才政策支持趋于空白。三是晋升支持缺乏，大多基层岗位无明确晋升方向，晋升机会少，依靠上级领导意志决定晋升、晋升过程不公开透明等问题依然存在。四是激励支持弱，激励制度不健全、奖励不具有吸引力、激励经济基础弱等问题也十分棘手。五是考核制度不科学，82.38%的被调查者反映当前考核制度中普遍存在考核指标不科学、考核形式化、考核加重工作负担的问题，制约了治理人才能力的发挥。六是专业培训无效化，首先体现在不同社区培训频率的差异化；其次是培训方式以会议讲座、专题学习等传统方式为主，效果不好；最后是培训主题重政治导向而轻能力导向，不利于乡村治理人才的开发。

2.3治理能力短板明显，无法匹配治理要求

在乡村振兴的战略背景下，民主协商、公共服务、知识学习、智慧治理这四个方面的能力显得尤为重要。民主协商能力方面，民族地区尚存着诸如权力监管不足、民意反映渠道不畅的问题。知识学习能力方面，80%以上的被调查者仅了解基本的思想政治、法律和道德等方面的知识，缺乏主动学习能力，与乡村振兴的现实需求存在一定差距。公共服务能力方面，首先是平安建设上，平安建设停留在宣传层面过多，仍然有待加强落实；其次是矛盾化解上，68.1%的被调查者表示当地社区设置有调解员或调解机构，但存在着调解员找不到、调解机构不方便找到的问题；最后是关爱服务上，当地社区基本挂有居家养老服务中心牌匾，但实际上仅仅流于形式，无法找到专门的负责人，部分社区干部也不清楚居家养老服务中心的相关情况，没有发挥关爱服务的实际作用。智慧治理能力方面，当地社区信息化、网络化水平不高，社区干部电子化办公能力仍然有待加强[3]。

2.4治理行为仍然传统，治理效能亟待增强

治理行为是乡村治理主体在乡村治理过程中所表现出具有明显规律性的行为模式或行为方法。在巩固脱贫攻坚成果与实现乡村振兴相衔接的“后脱贫”时代，要求社区干部必须更加主动地去引入其他乡村治理主体，如广大村民、乡贤、社会工作者等参与到乡村治理中来，构建乡村治理的多元格局，增强乡村治理的效能。根据调研数据显示，当地乡村治理主体的治理行为呈现出传统化的治理行为模式倾向。首先是参与广度不够，乡村治理聚焦在民主政治生活，而较少关注社会服务、文化、经济、公共安全等对于乡村振兴极为重要的领域。其次是参与深度不够，仅仅通过参与村民会议的方式来参加乡村治理，没有深度融入到乡村治理的整体格局中去，其一是村民会议的召开次数过少，其二是村民会议主题一般是涉及全村利益的大事，而较少关注一些细微的问题，无法完整考虑乡村治理的各个方面。最后是治理效能不强，在当下乡村治理更加要求治理主体在参与治理过程中发挥创新、协调的作用，组织领导、参与配合仅仅涉及到治理过程的两个方面，不利于形成多元治理格局，反而易导致乡村治理变成农村社区干部的单一管理。

3民族地区乡村治理人才开发的优化对策

3.1构建治理人才开发体系，促进治理人才多元化

治理人才开发体系应着力解决两个问题：一是如何培养和挖掘现有治理人才，进一步提升现有人才资源的潜力，即人才的能力提升问题；二是如何吸引新的治理人才，加快形成人才资源的汇聚，即人才的有效吸引问题。就人才能力提升而言。首先要为乡村治理人才提供能力培养和提升的机会。民族地区一要以村党组织为核心，实现培训主题多样化，不仅要加强思想政治理论学习，也要加强实际的如农业技术推广、互联网技术推广的培训学习，还可以根据当地乡村发展的需要，开展符合当地实际的技术培训。二要广泛动员社区内社会力量，促进培训频率常态化。借助社会第三方力量，提高培训频率，满足各类乡村治理人才的发展需求。三是乡镇政府要积极支持社区开展能力提升培训，在乡镇范围内设置统一的培训平台或培训队伍，借助互联网、5G技术推广的机遇，创新培训形式，提升培训效果。其次要为乡村治理人才提供发挥能力才智的平台。要依托乡贤理事会、法律服务站、卫生服务站、村民小组等各类组织形态，建立村级乡村治理“智库”，凡涉及村、社区公共利益的事项，“智库”均可以直接向村支书、社区主任提出建议，并列席村民会议、社区居民会议，从而畅通治理参与渠道，强化各类治理人才的治理效能。就人才有效吸引而言。民族地区当前主要依托国家下派驻村书记实现“被动式引才”，而要想实现乡村振兴必然要提高人才吸引力，实现“主动式引才”。因此，民族地区要抓住国家政策契机，在保障国家、对口支援省市所派驻的乡村治理人才能力发挥、发展需要基础上，出台对退伍军人转业地方、大学生返乡等专项人才政策；还可以设置人才引进和开发工作小组，为引进乡村治理人才提供便利性支持和帮助；同时设立外来人才理事会，聚集外来人才的力量，帮助外来人才在本地获得发展和参与乡村治理的机会[4]。

3.2加大治理人才支持力度，实现治理能力现代化

民族地区因其经济和社会发展的相对滞后，在治理人才资源支持方面存在着先天和后天的双重劣势，因而必须要加强治理人才支持力度，以实现治理能力的现代化。从行政层级关系来看。民族地区乡镇、社区等基层领域要利用好当下中央、省、市、县等各级政府的政策契机，根据本地实际情况制定实施细则并加以贯彻落实，使得人才政策真正得以执行下去。各级政府也要进一步加大财政资金的投入力度，通过设立人才支持的专项资金等来缓解民族地区人才吸引力难以提升的问题。从资源支持维度来看。政策制度上，民族地区应全面建立以村支书或社区主任为组长的人才工作小组，统一领导当地人才开发工作，抓紧制定符合本地实际的人才政策，支持人才开发；薪资待遇上，应把乡村治理人才待遇问题放在人才工作的首位，这样才能打造出一支留得住、堪大用的乡村治理人才队伍；晋升方面，要完善晋升制度，科学制定晋升标准，加大从基层遴选乡镇领导干部的比重，满足治理人才的晋升需求；激励方面，减少乡村治理中重复而没有意义的繁文缛节的任务，实现激励制度全覆盖，精神激励与物质激励并重。考核方面，要完善考核制度，设置差异化的、科学合理的考核指标和灵活的考核方法，考核过程坚持民主、公开，建立考核结果的备案核查制度，任何人对考核公示结果有疑问，都有权利提出质询。

3.3建立治理参与长效机制，推进治理行为科学化

治理参与机制是乡村治理人才参与乡村治理，实现乡村有效治理的核心路径，集中体现在乡村治理的参与意愿、参与途径、参与内容和参与作用四个方面。首先是参与意愿上，民族地区既要建立完善和创新治理参与的渠道，如开设公众号、民意信箱等，还要加大宣传力度，营造良好的治理参与氛围。其次是参与途径上，要改善各类社会组织在乡村流于形式的现象，强化社会组织在参与公共事务决策、乡村治理中的重要地位，构建多元治理格局。再次是参与内容上，一要加强社会服务、文化和公共安全的制度建设，实现治理有据；二是广泛动员参与，根据本地区特色定期举办文化类民俗节日，推广社会服务、弘扬民族文化、保障公共安全，打造和谐社区。最后是参与作用上，要建立信息沟通和冲突协调机制，设立村级纠纷调解平台，聘请新乡贤或专业人士担任负责人，完善社区干部联系群众制度，倾听群众的心声和需求，让乡村治理人才在基层矛盾纠纷调解中发挥重要作用，实现和谐治理。

4结语

乡村治理人才是乡村治理格局中最为核心的主体，以村干部为主要组成部分的广大乡村治理人才，在全面脱贫攻坚的时代，为中国全面建成小康社会作出了巨大的贡献。而在新时代接续努力的新征程上，各级政府要加强资源支持力度，为广大乡村治理人才在民族地区提供发展的广阔平台，让广大乡村治理人才在基层治理中发挥才智、增长才干，为实现乡村振兴、实现第二个百年奋斗目标贡献聪明才智。乡村治理人才开发是助力民族地区加强和改进乡村治理，实现乡村人才振兴的重要保障。只有突破民族地区乡村治理人才开发桎梏，强化民族地区乡村治理人才开发支撑，才能实现民族地区乡村治理能力和治理体系现代化，在全面建设社会主义现代化国家新征程中推进乡村振兴。民族地区作为中国脱贫攻坚的重难点区域，也是乡村振兴的重难点区域，历来被党和国家所重视，然而在许多问题上鲜有学者会专门结合民族地区的特殊性来进行阐述和分析。希望本研究能够为广大民族地区的乡村治理人才开发提供一定的参考和借鉴，也愿本研究能够激发更多学者对民族地区的乡村治理人才建设和开发问题开展进一步的研究，为促进民族地区的进一步发展献智献策。

[参考文献]

[1]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于加快推进乡村人才振兴的意见[Z].北京：新华社，2022.

[2]王孜琪.乡村振兴背景下中国农村公共管理型人才开发问题与对策研究[J].农村经济与科技，2022，32（16）：285-287.

[3]罗俊波.推动乡村振兴需补齐“人才短板”[J].人民论坛，2018（30）：72-73.

乡村治理现代化篇5

在党的报告中首次提出乡村振兴战略。民族要复兴，乡村要振兴。乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的关键。乡村振兴战略的总要求为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，五个方面相辅相成、互为前提，其中，“治理有效”处于基础地位。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出：“乡村振兴，治理有效是基础。”要实现乡村有效治理，必须坚持“三治”融合，即“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。2017年10月18日，在代表第十八届中央委员会向大会做的报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》中提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这里明确提出了“三治结合”的乡村治理体系。2019年10月31日，中国共产党第中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步提出健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。2022年12月7日，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2022－2025年）》再次强调“坚持法治、德治、自治相结合；坚持社会治理共建共治共享”。

自治、法治、德治有其独特的内涵，共同构成乡村治理现代化的重要手段，必须把握好其核心内容和要求，为实现乡村振兴提供有力保障。

首先要通过加强乡村党组织建设、创新村干部工作方式、加强制度建设等措施，充分激发自治活力。

其次要夯实有力举措，充分彰显法治功能。比如：1.加强立法，让乡村治理有法可依。2.规范执法，让法律威严充分显现。3.广泛普法，让法治理念深入人心。

乡村治理现代化篇6

关键词：农村；乡镇治理；改革

中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1673-291X（2016）11-0022-03

随着一系列农村政治、经济和社会改革，特别是城镇化的推进，农民阶层逐渐发生了分化，形成了各种新的利益主体，乡村社会的流动性和异质性也不断增强。农村基层治理需要更加开放、公平、多元的利益表达、沟通和反馈渠道。建立和扩大乡镇政权与乡村社会的多元的民主合作机制，扩展农民民主参与乡镇政治的渠道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政权的选举、决策、监督、治理等诸多事务当中，使国家与乡村社会在乡镇治理中达成积极、全面和有效的合作。

中国共产党十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。对于农村基层治理来说，乡镇治理如何改革和完善，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。一直以来，农村基层治理主要有两种基本力量，一是乡镇政权为代表的行政力量，一是村民自治为代表的社会力量。在新的时代条件下，乡村治理应该把行政力量和自治力量有效整合，形成乡镇政权领导下的多元合作治理的新型乡镇治理模式。

事实上，农民以及农村社会组织对于乡镇事务的参与意识、参与热情也在逐渐增强。20世纪80年代以来，随着农村改革的推进，逐渐形成了“乡政村治”的基层治理格局。这种格局之下，我国农村实行集体所有制，农村的土地关系、村集体资产的经营、农民的负担、政府任务的落实、村庄治安、村民福利等利益关系，都发生于村民委员会与村民之间[1]。农民的利益关系主要限于农村内部，由利益引起的矛盾也主要存在于村庄。20世纪90年代后期以来，农民、农村社会组织与乡镇政权的利益关联性越来越强，农民的利益范围已由家庭、村庄延伸至乡镇。基于公共服务的问题、土地问题、乡镇政权对村民自治的行政干预等等问题，农民以及农村社会组织对于参与乡镇政权有着直接的利益诉求，政治参与不能再仅仅局限于村民自治。随着农村社会政治经济的深入改革，市场化、城镇化进程的推进，农民对于乡级事务的民主意识、权利意识、参与意识都逐步增强，这就要求农村基层治理要有新局面和新的探索，这种新局面笔者认为就是乡镇多元合作治理。

乡镇多元合作治理的内涵包括治理主体多样化和治理方式的多元化，其核心问题就是如何把农村社会中多元的独立行为主体要素组织起来，对公共资源进行共同自主治理，实现共同利益最大化。这种治理相对于传统的乡镇政权的管理来说，有着巨大的变化。它要求变革乡镇政权对乡村事务的单向行政和管理，充分调动乡镇内部各个利益群体、社会组织和农民的自主性力量，通过合作、协商、协调等方式，共同解决在乡镇民主政治参与、社会秩序维持、社会矛盾化解以及公共产品供给等领域存在的问题。

乡镇政府是承担乡镇公共治理过程中政府功能的组织设施和结构实体。政府机构的存在和发展客观上取决于政府职能的消长，而政府职能是在公共治理过程中由政府承担的功能性范畴的总称。因此，从上述意义上而言，政府机构的存在和发展实质上受制于特定阶段公共治理过程中的公权力配置与运行格局[2]。

尽管目前社会上对乡镇机构改革有一些不同的看法，但有一点是可以达到共识的，那就是乡镇机构改革的前提在于转换职能。其争议在于，乡镇政权职能是要强化还是弱化。主张乡镇职能需要强化的认为，在市场经济条件下，政府的作用应当逐步增强，才能规范市场，组织弱者，保护弱者，维护社会稳定，最终维持市场机制，因此改革中应当强化乡镇政府的职能[3]。主张弱化的认为，目前乡镇政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，现在应该把市场经济下不属于乡镇政府的职能剥离出去、转移出去。乡镇政府主要承担社会管理的职能，不属于政府管的坚决不管，建立起政府管理与企业管理、与市场管理、与社会自主管理的新型关系[4]。

笔者认为，随着农村改革的深入推进，农村与外部世界的各种联系越来越多，需要国家提供的公共服务越来越多，农民的社会化服务需求也相应增多。乡镇政府职能转变要与市场化、城镇化进程和政府治理改革进程相适应，并且要和乡镇政权机构改革结合起来，依法行政、规范市场、扶持中介组织和自治组织的发展，为农村社会稳定、经济发展创造有序的法制环境和社会条件，建立廉洁自律、求真务实、办事高效、运转协调、行为规范的适应社会主义生市场经济的乡镇政权管理体制。简而言之，乡镇的要由管治型向服务型转变，建立服务型政府。

首先，在执政理念上，要把农民的利益放在首位。这是乡镇政府一切工作的出发点和立足点。在高效、透明和廉洁的原则下，要切实满足农民的多方面需求，促进农民的全面发展，保障农民的政治、经济、文化和社会权利。乡镇政府要依法治国，坚持政务信息公开透明，阳光操作，保证执政环节的有效监督。其次，在公共服务上，做到公平公正。在乡镇财政范围内，不仅要公平公正地为辖区农民提供公共基础设施建设、公共安全服务等纯公共产品，而且要公平公正地提供公共医疗卫生、农业技术和信息服务、农村金融服务等准公共产品。乡镇政府还要积极吸引企业、社会团体和个人等多元主体投资公共服务项目，努力开辟公共服务投资新渠道，创新公共服务方式，发挥其应有作用。再次，在机构设置上，要精简高效。乡镇机构的设置要有利于国家对乡村社会的有效的治理，构建服务型机构，向农民群众提供有效的服务，行为规范，运转协调，管理统一。一方面，要对乡镇机构进行精简合并“瘦身”，把乡镇大量管理型机构转换为服务型机构，乡镇直属的事业站所按照职能行政的归政府，市场的归企业，社会的归中介组织的思路进行改制；另一方面，要对乡镇机构的管理权限和管理方式进行改革和规范，尤其是对隶属于“条条”管理的上级派出机构的管理进行改革，使乡镇政府对这些机构有一定的监督和管理权，使其真正为乡镇发展服务。另外，建立服务型政府，也要建立和完善乡镇政务公开机制。不仅要完善乡镇政务公开的内容，规范乡镇政务公开程序和方式，而且要健全乡镇政务公开的监督约束机制，要为农民参与乡镇事务管理和监督提供制度化的渠道，而且也要建构乡镇政府与农民互惠信任关系。总之，要创新乡镇政府工作机制，拓宽服务渠道，提升服务质量。

毋庸置疑，在乡镇多元合作治理体系中，乡镇政权是乡镇治理的领导者和引导者。乡镇政权在农村基层政权中承担着指导乡村行动的共同准则及方向的任务，兼顾公平与公正、效率与民主。乡镇政权需要规范和完全自身的权责体系，保证政府行政的合法、权威和有效。

随着城镇化、市场化的发展，乡村社会的多元化趋势已经是不争的事实，农村出现了多样化的治理主体，农村的经济合作组织、公益服务组织和村民互助组织纷纷涌现。这些组织的出现，使现阶段的乡村治理既面临巨大的挑战，同时也蕴涵深刻的机遇。要实现农村基层治理体系和治理能力的现代化，就应顺应多元合作治理的趋势，积极吸纳农村社会和市场的力量，用法治化、制度化来规范和促进农村各种社会组织的发展，构筑多元合作的治理机制与渠道，与农村各种社会组织进行平等沟通与协商，使农村社会组织成为乡镇多元合作治理的重要参与者。

要真正实现乡镇多元合作治理，首先要对乡村社会组织的内涵、特征及其在乡村治理和社会发展中的作用有清楚的认识。农村社会组织是广大农民实现自我管理的重要组织形式，是参与和推动农村合作治理的一股重要力量。农村社会组织的出现有利于进一步理顺“政府-社会-市场”三者之间的关系，促进社会资源的高效整合。新兴的农村社会组织在多元合作治理中能够发挥重要的积极作用。首先，农村社会组织能够整合乡村社会中各利益群体，争取更多的社会资源，保证农民在政治上、经济上、文化上和社会资源配置上的公平性。其次，这些组织是广大农民进行政治参与的组织基础和社会基础，他们对于民主决策、民主选举、民主管理和民主监督有着积极性和主动性，愿意在政府引导下发挥自身优势投身于兴建农村基本公共设施、兴办教育和养老机构、提供市场信息和法律援助等农村公共产品和公共服务。再次，在维护农村社会稳定方面，农村社会组织通过乡规民约或规章制度，维护乡村治安，打击违法犯罪方面起到积极作用。最后，在解决社会矛盾和纠纷方面，比如农村土地流转问题、农地征用问题，农村中的社会组织也积极承担起调节和维权的功能。农村社会组织作为一种新的治理力量参与到乡村治理中，有助于进一步促进基层治理的现代化转型。

“中国行政体制改革的目标是在实现政府向社会分权。在建设‘大社会’和‘强社会’的同时也建设一个‘好社会’，而上述目标的实现至少有赖于三方面内容的实现，其一是培植新的社会组织；其二是改革现存社会组织；其三是实现社会对政府事务的参与。”[5]乡镇政权要加强对农村社会组织的政策扶持和引导，从法律的层面明确其性质、地位与职能。农村社会组织是广大农民自我设计、自我计划、自我管理、自我约束的组织。它不仅具有组织性、民间性、非营利性、志愿性等特点，更具有自治性特征[6]。在实践中，乡镇政权要消除对农村各类社会组织的行政干预，将农村社会组织视为重要的合作伙伴，保证他们在农村社会治理中发挥积极的作用。要尊重农村社会组织的知情权、参与权、表达权和监督权，有效调动农村各类社会组织的积极性。

首先，要改革和完善乡镇人大的选举机制。要提高乡镇人大代表选举的竞争性和差额力度，让更多的农村社会组织的领导者通过公平公开公正的竞争，有机会担任人大代表，真正代表和反映农民利益。在乡镇主要干部的选举上，充分落实乡镇人大的人事权和监督权，真正做到由乡镇人大选举和监督乡镇政府主要领导。有条件的地方，各个社会组织的领导者也可以通过个人自荐、群众举荐和组织推荐等多种形式积极参与乡镇领导的公推选举工作。这样在制度上，将体制内的乡镇政权与体制外的农村社会组织有机结合在一起，在乡村公共事务管理过程中充分发挥多元治理主体的整体优势。

其次，建立和完善乡镇议事协商民主机制，推进有序政治参与。选举民主与协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。改革引发的中国农村的巨大变革，要求从多层面推进协商民主机制，达到各种利益与价值的协调与平衡。2012年，党的十提出健全社会主义民主协商制度，尤其指出基层协商民主建设的重要性。对于乡镇来说，推进乡镇协商民主，首先要建立健全乡镇协商组织，形成协商会议。在实践中，从中央到地方各级政权都设有政协机构，但乡镇一级很长时间以来没有设立。县级政协是人民政协的基层组织，在县以下，设立了政协乡镇联络组作为县级政协的派出机构。在改革日新月异的今天，在农村建立和完全乡镇协商民主机制，对于大大提升农民参与农村基层民主治理的广度与深度，推动乡村治理由行政管治向协商共治转变有着重要意义。当前，在协商民主的制度化建设方面，最紧迫的是组织和机制创新，尤其是监督制度和实施机制创新。建议在乡镇一级设立政协联络处，除完成上级政协交办的事项外，参与乡镇党政中心工作，列席乡镇党委、政府班子会议；积极组织活动，搭建议政平台，密切与社会各界人士的联系，特别是与新的社会阶层人士和基层社会组织的联系；积极反映民意，促进民生改善，做好上情下达、下情上达，理顺情绪、化解矛盾，维护稳定、促进和谐等工作。在制度上，建议将信息公开列为协商民主程序的必需环节，加强协商前、协商中和协商后信息公开力度，及时向公众公布协商的议题。时间和协商意见建议的办理情况，充分保障广大群众的知情权和监督权[7]。

再次，改革和完善乡镇考核评价机制，多元主体参与，上下联动考评。乡镇考核评价机制对于乡镇治理能力和治理体系现代化有着重要意义。从考核内容上来说，一般侧重经济发展、社会发展、可持续发展、民生改善、社会和谐、党风政风这几个方面。然而在实际考核中，考核指标往往重经济建设轻社会事业发展，重管治轻服务，重责任轻权利。在传统的压力型绩效考核体系约束下，乡镇政权承受着来自上级行政机关的巨大压力，对上负责是指挥棒。乡镇政府绩效考核评价主要以上级考核为主，自我评估为辅，评估主体相对单一。乡镇政府是人民政府，政府的一切工作都是为人民谋利益。乡镇政府绩效的优劣，根本指标是看人民群众的满意程度。具体而言，评价考核体系应该包括民众对政府决策的支持和拥护程度，对政府行政能力的评价情况、对乡镇干部政绩的评价状况、对政风和廉政建设的满意度、对行政机关服务质量和工作效率的评价、对政治文明发展和社会道德状况的评价等[8]。在新的多元协商治理中，多元基层治理主体纳入考核评价机制之中，规范并完善考核评价指标体系，从而调动各方面的积极性和创造性，实现考核效益的最大化。

参考文献：

[1]徐勇.延伸与扩展：乡镇民主的启动与突破[J].探索与争鸣，2009，（4）.

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[5]郑永年.如何建设中国大社会[N].联合早报，2013-03-05.

[6]覃杏花.我国农村社会组织自治现状及其完善路径[J].江西社会科学，2015，（9）.