社会政策的特征(6篇)

社会政策的特征篇1

【关键词】突发事件；行政征用；公共利益

行政征用在突发性事件应对过程中具有非常重要的作用，为了防止行政权的滥用以及实现对民众财产权的有效保障，有必要通过立法对突发事件中行政征用的条件进行严格限制，以更好地应对突发紧急状况。

一、征用的前提

概括地说，行政紧急征用行为的前提应该界定为突发事件，《突发事件应对法》将其定义为，“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”从概念界定中我们可以看出突发事件的以下特征，也就是说只有同时具备了以下全部特征的突发事件才可以适用紧急征用措施。

首先，突发事件具有明显的社会性与公共性的特征。这种特征体现为事件引起了社会公众的广泛关注，公众关注度不够的事件就自然不具备社会性与公共性，就不应认定为公共危机。危机必须是涉及公共利益与安全的社会事件，不论发生时间的早晚与区域范围的大小，都会因迅速传播并引起广泛关注，而成为社会焦点。

其次，突发事件应具有突发性的特征，即必须是突然爆发的、意想不到的、毫无准备的公共事件。整个事件都往往不在人们预料之中，对其发生的时间、地点、影响范围都始料未及。突发性这一特征在一定程度上也体现为紧急性的特点，即由于事态严重且情况紧急，如不紧急征用私人财产、劳务等，必将造成更大范围的恶劣影响和严重后果。

再次，突发事件应具有严重危害性的特征。不仅仅在于其严重威胁公民的生命财产安全，还会给国家的政治、经济、文化、社会等方面的秩序造成巨大的破坏。概括的讲，就是使社会的公共利益遭受极大的威胁与侵害。

最后，突发事件应具有需要公权力介入的特征。这一特征将适用征用的突发事件与一般的社会事件划清了界限。如果一个公共事件发生后，只需要人民群众内部的力量就能顺利解决，而无需公权力的涉入，那么这样的事件则不具有公权力介入的特征，也不应界定为突发事件。

二、征用的目的

我国宪法修正案第10条和第13条规定：国家为了公共利益的需要；可以依照法律规定对公民的私有财产“实行征收或者征用并给予补偿。此外，我国《土地管理法》、《突发事件应对法》、《法》、《外资企业法》等法律法规中也都对国家为了公共利益对公民财产和土地等进行征用作出了规定。不难看出，作为征用目的的“公共利益”是行政机关可以实施征用的前提条件，是征用行为合法与否的判断标准。

纵观我国现有立法，对公共利益的界定都较为笼统抽象，没有任何一部法律法规对其做过明确具体的解释，而只是以一种抽象原则的形式出现在我国的宪法和法律文本中。惯用的立法模式即为“国家为了公共利益需要，可以依法对公民的财产等进行征用并补偿”，但对于何为“公共利益”却没有进一步的规定。这种立法模式从理论角度分析不乏合理性。宪法、法律所调整得社会生活关系具有广泛性和普遍性的特点，因而不得不使用一些具有一定弹性的概括性词语，而这种概括性词语的不确定性又赋予了行政主体和司法主体过大的法律解释权与自由裁量权，使得在行政征用中行政机关打着公共利益的幌子肆意侵犯公民财产权[1]成为一种必然，“公共利益”的目的限制也形同虚设。这违背了原本意在缓和立法的刚性条款，防止以过分机械僵硬的形式公正损害了实体公正的立法动机。因此，不能再将“公共利益”作为一句简单的道德标准和空洞的政策口号来对待，有必要通过立法将其明确化。

笔者建议，可以从行政诉讼受案范围的立法规定中吸取经验，对于此类范围宽泛而抽象的概念，我们可以采取包含性和排他性列举的立法形式[2]。包含性列举即列举出公共利益涵盖的所有对象。排他性列举即列举出不属于公共利益涵盖范围之内，但在实践中又极易被混用的利益对象。因此，可对公共利益的包含性内容列举以下几个方面：⑴国防军事设施；⑵公共事业，如灾害的预防与治理等；⑶交通事业，如机场、道路、码头、桥梁等；⑷公共卫生事业；⑸水利事业；⑹国家机关、事业单位建筑物的建设；⑺科教文卫体事业；⑻扶贫扶弱的慈善事业；⑼其他以公共利益为目的的行政行为。列举式的规定可以有效地防止政府肆意扩大权力，保障相对人不受行政主体的侵犯。概括性条款可弥补列举式立法遗漏之虞[3]，但为了防止权力滥用，还是应当尽可能少用。除上述包含性的列举以外，还应该将经常被滥用的利益形式进行排除性地列举，如禁止商业目的的征用，禁止政府非职务性征用以及禁止过分征用等等。

此外，我国现阶段对公共利益认定程序方面的立法尚处于一片空白。作为一种剥夺公民财产权的行政行为，行政征用只有在满足公共利益需要时才能采取，因此有必要实现通过立法为公共利益确定一个实现的认定程序和认定标准，这应成为我国今后行政程序立法的一个重点问题，特别是突发事件中的行政征用更应对公共利益进行严格把关。

三、征用的主体

行政征用的主体是指有权决定并实施行政征用的行政主体或者公民。征用是国家权力的具体表现，而行政征用权作为一种公权力，也只能由代表公权力的行政主体来行使。具体的行政征用主体包括两方面：行政征用的决策主体与行政征用的实施主体。决策主体无一例外都应该是法定拥有行政决策权的行政主体，而实施主体则并不以代表国家的行政主体为限，所有公法上的社团、财团以及受行政主体委托的组织或个人都可以成为行政征用的实施主体。明确行政征用的决策与实施主体是保障被征用相对人合法权益的需要，更是规范行政主体行政行为的要求。特别是在突发事件中，鉴于行政主体可以紧急强行征用，对突发事件中的征用主体的立法规制更是势在必行。

我国许多法律法规将在突发事件中宣布紧急状态、决定和实施行政征用的权力赋予了不同的地方政府及机构。《突发事件应对法》第7条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责”；而第12条中又将应急征用的实施机关规定为“有关人民政府及其部门”。这种规定就赋予了在突发事件中的行政主体太大的法律解释权和自由裁量权，难以从根本上起到限制行政权、保护相对人的立法目的。

而《传染病防治法》将征用的决策主体规定为当地政府的上一级机关，而将征用的实施主体规定为当地政府。但从2003年的“SARS”事件来看，在具体实施中征用并未严格按照《传染病防治法》的规定进行，征用主体呈现出了多元化局面，其中政府、公安机关、卫生行政机关、部分教育机关和医院等也都作出过征用决定。虽然这种与《传染病防治法》立法规定不一致的做法事出有因，即“SARS”事件属于突发公共卫生事件，是典型的行政紧急状态，但是《传染病防治法》第25条有关征用主题的规定仅适用于常态下的行政征用。问题的关键在于，这种紧急征用权的授予需要法律的明确规定，在目前尚无相关立法的情况下，越权征用就属于典型的行政违法行为了。

笔者认为，首先，可以按中央与地方的标准进行适度的分权，赋予中央行使严重性突发事件的确认权，同时将普通突发事件的确认权和严重突发事件的请求权赋予地方政府。因为突发事件的原因和影响力都具有一定的区域性，倘若事发后要求地方政府严格逐级进行上报，待上级指示后再实施紧急措施，必定会贻误解决的最佳时机。因此，有必要对征用主体进行适当分权。赋予地方政府部分必要的紧急事态确认权是快速应对突发事件的必然选择。

其次，对突发事件中行政征用决策主体的规定，应确定为县级以上的人民政府，以及其被依法授权的政府职能部门。在确有必要时，县以下人民政府可以在突发事件发生后先行作出行政征用决定，并对行政征用的实施主体进行明确，以保障征用措施的尽快开展。但事后必须经县级以上拥有法定行政征用决定权的人民政府进行补充性授权，以保障行政相对人权利可以得到有效救济，维护法律的权威性与公权力行为的正当性。需要特别注意，在突发事件中的紧急征用即使情况紧急，可以进行强制征用，也必须出具书面化的征用凭证，为事后相对人进行救济及对行政主体进行责任认定提供方便。

最后，对突发事件中行政征用实施主体的规定，法律应做宽泛性规定，这既是考虑实际情况多变性的需要，也是立法科学合理性的要求。针对不同的突发事件，以方便征用措施开展为原则，除了地方政府可以实施征用以外，往往需要借助于私人以及社会团体组织的力量进行。而这些组织和个人的征用行为在不同的事件状况中很难以法律的形式确定下来，只能根据具体情况的需要由行政征用的决策主体进行授权和分配，并配合以适当的监督。这样使确认、决策、实施主体互相牵制和配合，并辅之以必要的法律程序来保障征用行为的顺利开展。

四、征用的对象

行政征用属于一种侵害财产权的行为，理论上讲，行政征用的对象应该扩展到一切财产性的有体物和权利。但传统意义上的征用仅仅将征用对象限定为有体物，如土地或动产，在我国也毫不例外。

一般来讲，征收征用的财产多属于不动产，土地以及附着在土地上的房屋、农作物等都应包括在内。如铁路、机场、港口、公路等重大公共设施的建造，都需要占用较多的土地。而这些工程项目所必经地段的土地具有明显的不可替代性，可想而知，如果没有法律的明文固定，没有强制征用权，土地所有权人很可能会以此而拒绝交易或者漫天要价，政府将很难顺利完成对工程的建设。

对动产来说，常态下政府可以通过公平交易的方式取得所有权或者使用权，无须进行强制性征用。但突发事件中，为了战争胜利、抗震救灾或者稳定社会秩序的需要，动产也应成为征用的对象。在我国的具体法律法规当中，也将土地之外的生产资料列入了征收征用的行列，如《核电厂核事故应急管理条例》第36条规定了“征用非用于核事故应急响应的设备、器材和其他物资”，《防震减灾法》第32条规定了“临时征用房屋、运输工具和通信设备等”，《国防法》第48条规定了“征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资”，《传染病防治法》第25条规定了“临时征用房屋、交通工具”，《法》第17条规定了“临时征用国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人的房屋、场所、设施、运输工具、工程机械等”等。在2003年的非典抗击过程中，部分地方政府不仅对土地、写字楼、宾馆等不动产实施了征用，还征用了大量的动产，如私人车辆和医疗设备等等。但从上述法律中我们也不难看出，立法尚未将劳务列入行政征用的范围内，也未将对商业特许权、知识产权、专利权、商业信誉等特殊性的财产性权利列入征用范围内，可见我国的征用对象范围有待进一步明确和扩展。

基于以上分析，笔者认为，行政征用的对象应当既包括财产性权利（物质财产和智力成果）又包括劳务。具体而言应当包括：不动产，如土地、房屋、附着于土地上的农林作物等；动产，包括交通工具、设备、物资、通讯设施等物质性财产；智力性成果，如专利权、著作权等；具有经济价值的法律利益，如商业信誉等等；劳务。[4]在我们看来，对智力性成果、具有经济价值的法律利益及劳务的征用应设定更为严格的审查标准和征用程序，以保障公民的特殊财产权免受不必要的侵害。

参考文献

[1]中国法学会行政法学研究会编.财产权与行政法保护[M].武汉:武汉大学出版社,2008:324.

[2]申建林.对行政征用中的公共利益的认定[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2007(4):569.

[3]黄承凯.论行政征用[D].山东大学硕士学位论文,2005:45.

[4]狄春丽.行政征用制度研究[D].山西大学硕士学位论文,2005:9.

作者简介：

社会政策的特征篇2

第二条凡本省区域内的农业税纳税义务人均适用本办法。

第三条享受农业税社会减免的对象：

下列人员纳税确有困难的，经县(市、区)人民政府批准，可以减征或免征农业税及其附加：

(一)生产生活特别困难的农村特困户耕种农业税计税土地，酌情减征或免征农业税及其附加。

(二)革命烈士、因公牺牲军人、病故军人的配偶、父母和未成年子女耕种农业税计税土地，免征农业税及其附加。

(三)家庭承包经营中保留土地，正在服役的义务兵，免征农业税及其附加。

(四)伤残军人耕种农业税计税土地，根据其伤残程度酌情减征或免征农业税及其附加。残疾人耕种农业税计税土地，根据其残疾程度酌情减征或免征农业税及其附加。

(五)无人赡养的孤寡老人、五保户以及未成年孤儿，免征农业税及其附加。

第四条农业税社会减免的报批程序：

(一)农业税社会减免实行纳税人书面申报制。凡符合农业税社会减免条件的纳税人，在每年农业税征收前，应向村委会提出减免申请，并填报《农业税社会减免申请表》。村民委员会要按照政策规定，对减免申请人进行调查核实，经村民大会或村民代表大会民主评议后，以村为单位提出减免方案报乡(镇)农业税收征收机关。

(二)乡(镇)农业税收征收机关应根据村民委员会提交的减免方案对申请减免对象按照政策认真审核，合理确定减免税额，提出享受农业税社会减免纳税人和减免税额的初审方案，报乡(镇)人民政府同意后，下发各村民委员会在村务公开栏中进行公示。公示的内容应包括：享受农业税社会减免的纳税人及其当年应纳税额、减免税额、减免原因等。公示时间一般不得少于7天。如遇有群众对公示的内容提出异议，乡(镇)农业税收征收机关应及时会同村民委员会进行调查核实，据实做出调整。无异议后，经县级农业税收征收机关审核，报县(市、区)人民政府批准后执行。

第五条农业税社会减免实行先减后征。享受农业税社会减免的纳税人享受的减免税额，每年在下发《农业税纳税通知书》之前，要核定到应享受减免的纳税人，并在《农业税纳税通知书》中填列清楚。

社会政策的特征篇3

一、深入调研、科学决策

南京的征地拆迁工作自1983年开始，被征地人员累计已有50多万人，不少人被征地后陷入“种田无地、就业无岗、保障无份”的境地，处于非农民也非市民的尴尬状态，基本生活和长远生计难以保障，也成为群众关注的热点、工作的难点，全市每年上访的有上万人次。为此，我们组织了四位市长进行了为期三个月的调研，在调研中发现，全市被征地人员社会保障工作时间跨度长，从1983年至今历时30年；涉及面广，直接涉及50多万人，涉及10多万家庭，加上家庭成员，近百万人；人员构成复杂，不同时期安置政策不一样，享受的补偿不一样，群众反映强烈。解决这个问题当时有两种思路，一种思路是给被征地人员加点补贴，每个月加50元钱，这样能安抚一下老百姓；还有一个思路就是狠下决心，把被征地农民纳入城镇社会保障，从根本上解决被征地人员最现实、最直接的利益问题。之所以要狠下决心，首先是所需资金数额巨大，估计市区两级财政需要筹资近150亿元；其次是征地工作历时30年，人员基数很大，用地情况及补偿政策复杂，被征地人员范围的划定、身份的认定、信息资料的采集难度很大。但我们强调，做好被征地人员社会保障工作，是政府坚持以人为本、执政为民之举，对党委政府是不是真心实意地为老百姓办事，是不是真正践行以人为本、执政为民理念是一个考验；是尊重和保护百姓权益之举，维护了群众的生存权、发展权、利益权、物质帮助权。在深入调研、充分论证的基础上，市委市政府于2010年12月制定出台了《南京市被征地人员社会保障办法》等一系列政策，真正通过政策调整、制度完善，全面解决被征地人员社会保障问题。

二、系统设计、创新政策

一是建立了全市普惠、统一规范、较高水平的保障体系。新出台的《南京市被征地人员社会保障办法》，用统一的政策解决了不同时期、不同人群、不同政策的被征地人员保障问题，变原来单一的一次性货币补偿为终身补偿，使劳动年龄段的被征地人员全部纳入城镇企业职工社会保险，全面享受城镇养老、医疗、失业、工伤、生育等城镇社会保险；养老年龄段人员纳入被征地人员生活基本保障、老年生活闲难补助和城镇居民基本医疗保险。

二是建立了公平公正的资金筹集机制。资金筹集是被征地人员进社会保障的难点和重点。特别是对以往被征地人员，需要补缴15年的社会保险，当时预计全市共需补缴近200亿元的资金，其中市区两级政府需筹资150亿元。为此，我们制定了约期支付制度，用5—8年的时间约期支付补缴的社保资金，大大地缓解了财政的压力；对被征地人员个人，只要把征地时领取的劳动力安置费（保养费）拿出来补缴，平均每人补缴8500元左右，大部分由财政全额补贴。征地保障工作实施以来，市区两级政府筹集资金139.38亿元，被征地人员补缴了43.35亿元，这样既没增加被征地人员的负担，也保证前后征地政策的统一，确保了政策的公平公正。

三是建立了与社会保障制度相适应的征地补偿制度。我们把推进被征地人员进城保与完善征地补偿制度相结合，全面推行征地片区综合补偿价制度，将劳动力安置费和土地补偿费合并为征地片区综合补偿价，将被征地农民的养老和医疗、就业补助等列入征地成本中，提高了征地补偿标准，要求今后征地按城保标准为被征地人员缴纳保费。

四是建立了就业培训和失业救济制度。就业是民生之本。被征地人员因为文化水平较低、就业技能缺乏，竞争能力较弱，实现就业和再就业相对比较困难。对此，我们规定在法定劳动年龄段内，有劳动能力和就业愿望但未能就业的被征地人员，可申领《就业失业登记证》，领取失业救济金，目前，全市已有11.04万被征地人员享受到了失业保险待遇，每人每月可以领取702元的失业金；符合就业困难人员条件的，纳入就业困难人员范围，享受就业扶持政策。同时，定期开展被征地人员再就业培训，较好地解决了被征地人员的再就业问题。

三、精心实施、阳光操作

一是深入宣传政策发动群众。为了使老百姓更早更多地了解这一政策，我们梳理了《被征地人员社会保障政策100问》，通过电视、报纸等各种新闻媒体，通过进社区、进家庭等方式，对被征地人员进行全方位、立体化宣传。市、区、街镇均设立了政策咨询、业务服务窗口，增设电话热线，开通绿色通道，让老百姓在家门口就能得到咨询、参保、补缴一条龙服务。

二是部门联动配合服务群众。各级政府、人社、国土、财政、农委、公安等部门，都把为民办实事作为共同的目标，团结协作、密切配合，同步开展信息采集、身份认定、资金筹集、社保金缴纳等工作，遇到问题不推诿、不扯皮，全市一盘棋，实现了各项工作的无缝对接，展示了团结协作、攻坚克难、务实落实的精神风貌。特别是对信息资料不全、补偿协议文本丢失的7万多被征地人员，有关部门和街道在全市建立了信息档案查询联动机制，逐个单位逐个项目收集材料核实信息，避免了被征地人员多部门奔走，解决了一大批遗留问题，保证了征地保障工作的高效有序推进。

三是公开公平操作依靠群众。在政策实施过程中，做到所有的政策向群众公开透明，所有的工作流程规范操作，所有被征地人员名单向社会公示，广泛接受社会监督，保证进入社保的人员不错、不漏、不重，真正做到公开、公平、公正，确保政策阳光操作。同时，对一些缴不起社保金的低保户、困难户，联系了银行低息贷款，确保了所有愿意进保的被征地人员进入城镇社会保障，维护了每一位被征地人员的切身权益。

四、实践创新的理性思考

社会政策的特征篇4

“十一五”期间，国家为了加快城市化进程，拉动内需，众多“重点项目”、“重点工程”纷纷开建，征收农民土地已成为建设过程中必要且重要的环节，征地环节中涉及的人数广泛，引起的社会问题众多，失地农民的社会保障能否做好是影响社会是否和谐的关键因素。庞大的土地收储面积造成了大量农民失去了赖以生存的生产生活资料，保障被征地拆迁农民的生活和就业关系到能否维护社会的稳定和谐。

二、国外征地相关政策

农村集体土地上的征地补偿是我国社会主义道路建设上独特的风景。而世界上绝大多数国家的征地补偿都是建立在土地私有的基础上的。在征地中，对被征地人的权益保障往往是征地的核心。国外在土地征收大都规定了严格的程序和条件，对“公共利益”的认定也与我国有所差别。许多经济发达的国家，如美国，加拿大，日本等，均是站在被征地者的角度进行土地征用补偿，对由于征地造成的当前和未来的以及相关的利益损失进行相当于被征用土地的市场价格的赔偿，还有的国家对于原业主不做迁移的地上物，以及对相关和相邻业主造成的经济上、使用上、就业上的损害的，也都在补偿范围之列；如果业主希望自己迁移地上物，则迁移费也属于补偿之列。

国外土地征用范围包括：第一是土地征用费，相当于征用土地的价值，是土地所有权的经济实现；第二是土地补偿额，是对因征地而造成的经济及其他损失的补偿。此外，补偿方式也是多样化的，市场经济条件下，财产及其经济损失可以用金钱的尺度评价，但考虑到目前现金补偿在土地评估技术不足和低价上涨的情况下，若被征地者所得到的补偿费无法维持原来的生活水平，各国也制定了一些补偿方式以弥补资金补偿的不足。

三、我国相关征地法律政策分析

我国现行的土地征用制度是以《宪法》为基础，以《土地法》及有关条例为中心的法律体系。国家具有征收权，自然人和法人必须服从，带有强制性。由于我国长期实行“重城轻农”的政策导致我国农村社会政策体系不仅在实践中表现出碎片化和边缘化的特征，并在学理研究中游离于主流研究之外。而2007年颁布的《物权法》中，国有建设用地使用权受到了重视，农村集体土地仍然出处相对忽视的位置。

在我国，农村的社会政策一直是一种特惠制而非普惠制的政策体系。随着经济全球化和中国社会的快速转型，中国社会的“三农问题”（农村、农业、农民）已发展演变为“新三农问题”（农民工、失地农民、农业村落终结）。将“老三农问题”和“新三农问题”结合起来解决，为农村人口提供户籍、住房、教育、就业、劳保、医疗等诸多方面政策，打破和消除城乡二元结构，已日趋成为国家关注的重点。

“新三农问题”中的失地农民、农业村落终结均是由征收土地造成的。土地是不可再生资源，具有保障功能、发展功能、增值功能，是人类赖以生存最基本也是最重要的资源，土地更是农民生活、就业、养老的保障。农民失去土地时，同时失去也是关系生存的一系列基本权益。近年来，我国大力推进城市化进程，大力发展“重点项目”、“重点工程”，而发展的条件就是征收农民的土地，造成大量农民失去了生活的保障―土地。失地农民的生活、就业问题一直是很严重，急需解决。失地农民随着“身份”的改变也丧失了部分民主权利。失地农民的保障问题不解决社会就难以稳定、和谐的发展，经过改革开放30年的认识深化，我国社会的政策理念已经从改革开放以前的平均主义，经过差别主义回归到社会政策的本义，即非单向度地追求公平，而是追求发展与公平的一致性和有助于实现公平的发展。但在这一过程中，我国农村社会保障政策却始终是城乡二元格局中的弱势者。近年来，南京市委、市政府将提高被征地农民社会保障水平作为一项重大民生工程，进一步加强征地补偿安置工作的管理，维护被征地农民的合法权益，实现被征地人员“老有所养、病有所医、失有所助”。

其中，再就业培训包括3个方面的内容：

（1）职业指导培训：被征地农民所属区、县劳动部门应为其提供为期两天，不少于16课时的免费职业指导培训，帮助他们认清就业形势，更新就业观念，为他们提供职业需求信息和求职方法，积极指导他们实现再就业。

（2）职业技能培训：职业技能培训根据劳动力市场需求和被征地农民的特点，确定培训项目，制定培训计划，开展适应性较强的职业技能培训，突出培训的针对性、实用性，使被征地农民尽快掌握技能，尽早实现再就业。

（3）创业能力培训：对有创业愿望并具备一定创业条件的被征地农民开展创业能力培训，使他们熟悉国家相关政策和法规，了解创业必备的知识和程序，指导他们制定切实可行的创业方案，帮助他们解决创业中遇到的困难和问题，并在开业后对他们继续进行必要的咨询服务和业务制定。

新的补偿政策比以往有3个方面的提高：一是补偿标准：安置农民的进保费标准提高到50%到100%。青苗和附着物补偿实行综合补偿标准，由集体经济组织所在辖区内统筹调剂平衡，由市物价部门会同国土部门依据经济社会发展水平，适时制定青苗和附着物补偿价标准及具体补偿指导价，报请市政府批准公布实施。二是保障待遇提高，失业保险比原来生活困难补助提高近300元钱，在城镇企业职工养老保险的标准上，每人每月比原来的养老保险提高70至205元钱。三是在资金补助来源和渠道上比以前有所增加，政府和部门筹集了两部分资金，一个是用于解决被征地农民个人社保账户不足的问题，同时从土地出让中按每亩2万元保障筹资社会统筹资金，主要解决社会统筹账户资金不足的问题。

社会政策的特征篇5

关键词：水利工程；征迁；难点；对策措施

1水利工程征迁的特点

水利工程主要功能是防洪除涝、抗旱灌溉，有很强的公益性、服务性和非经营性。因此，水利工程建设项目的征地迁置工作必须由地方政府部门负责管理和落实，主要在于利用行政的手段进行，因而具有很强的社会性、政策性、复杂性。水利工程征迁的特点主要是，建设项目的征地面积量较大；时限性和政策性较强；被征迁的群众属于特殊的群体。

中国人具有很强的“自家”意识和很浓的故土情怀，对于自身的房屋和祖宅祖基具有很强的保护和维护意识，故而对征迁工作带来一定的难度和阻力；另外，农田土地的征迁由于对农民群众的利益有着重大关系，而征迁上，国家财政不会给予赔偿，多以行政政策和命令进行，且对于特殊情况下的群众迁置于较为偏僻地方，导致群众不满，产生负面情绪，影响社会稳定和工程的推进。

2水利工程征迁的难点

2.1征迁群众抵触情绪较大

家园祖宅和劳作土地是农民群众的利益根本。而水利工程的征迁会让农民群众失去赖以生存的土地家园，并失去土地的依附利益。农民群众失去土地和家园就意味着下岗和背井离乡，没有劳动对象和栖身地，导致他们生活没有经济来源，而且失去祖辈留下的祖宅房产，失去已经熟悉的生存环境，使得固有的社会关系打破，给他们带来了很大的问题和麻烦。对于农村群众而言，征迁土地是关乎其根本利益的大事。对于城市里的征迁而言，群众虽说没有土地，但其房屋房产的征收拆除，会让他们失去住所而买不起或者买不到自己想要的住房，同时还得改变已熟知的生活、工作环境，对于城市的家庭而言，也是一件头等大事。这样就会使农民群众和城市居民从内心不自觉的产生对征迁工作的抵触等负面情绪，产生一定的矛盾冲突，不利于征迁工作的展开和进行，影响社会的稳定和治安，从而需要加大宣传、解释和化解矛盾的力度。

2.2征迁政策相对不完善

国家有法律法规对公民的土地、房产等资源进行规范保护。如：《物权法》《土地管理法》《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等等法律法规，同时地方政府相应的出台了相关的实现方法和实施细则，但在一定层面上征迁政策还有些许不完善和不足，给水利工程的征迁工作带来一定的难度。主要有：（1）征迁补偿的标准不一致，在农村，同时期不同地区和不同的水利工程项目标准不一致；各乡各村之间的补偿标准不一致。在城市，同一住宅区不同房屋补偿不一致，各区各街道不一致；城市与农村的补充不一致。特别是前面的两种，导致群众对补偿的不满，引起纠纷矛盾，使水利工程的征迁工作的难度和力度加大。（2）补偿费标准较低国家和政府财政为尽大力对水利工程建设的资金投入和利用，在一定程度了降低了补偿标准，导致被征迁群众未得到合理的资金补偿，引起利益上的冲突和矛盾。

2.3征迁单位的工作方法不到位

水利工程的征迁工作关系到群众的切身利益和生存问题，事先应做好方案和准备工作。征迁工作中，应及时进行必要的公示公告以及政策的解释，做好征迁协议。但在征迁过程中，有些实施单位以建设工期为由，不进行必要的公告公示和解释，未签协议就断水断电、野蛮搬迁，严重影响群众的生活和安全，导致对立、矛盾的出现，地处弱势的群众就会上访，甚至引起群体对立冲突事件，影响征迁进度，影响社会的治安和稳定。

3对策措施

各种问题的存在一定程度上影响了施工进度，解决问题的难度也不断增加。在操作层面上来说，有些问题是不可预见的，也是正常的。例如：缺漏项等。有些问题是可预见的，是人为的。比如：拆迁政策、征地所需资金、财务管理制度等。要解决上述问题，应从以下几个方面加以重视来预防并提高效率。

3.1高度重视基本情况摸底

摸底是打胜仗的前提条件，所以容不得半点马虎，理应抽调精干力量专门负责，超前做好各项基础工作。一是确定施工方案，明确施工涉及的范围；二是详细掌握施工范围内的各种搬迁内容以及施工中可能出现的新内容，尽量不重、不漏；三是加强与相关部门的沟通联系，凡涉及的内容都要掌握和研究最新的相关政策动态，比如：征地的政策、拆迁的政策、涉渔的政策，以保证出台的政策和标准不与当地实际、当地标准脱节。

3.2充分相信各级基层组织

拆分包干任务是指挥调动各方面力量参与征迁及相关矛盾化解、快速保证施工的最佳方式，不能因为队伍里曾经出现过贪腐现象就全盘否定基层干部，应以从下而上、再自上而下的好制度和规定来约束。将任务层层分解，目标级级落实，让压力传递到底，充分做到让基层的人处理基层的事，具体情况具体分析、具体解决，效率自然会得到提高。同时，要邀请基层论证实施方案，运筹帷幄才能决胜千里。实施方案须反复论证并充分听取来自一线的意见，反复修改、补充、完善，使其更贴近实际、更具操作性。不能仅从某一方面或某一部门的便利出发，出现理想主义、闭门造车或以上压下等现象，以致给制订的方案和制度捆住手脚，对具体工作造

成被动。

3.3畅通问题快速反应机制

遇到未预见的问题，各级必须要由熟悉基层事务和政策的专人组成快速调查、研究小组，建立上、下级联合调查、研究的机制，能现场解决的现场解决，不能现场解决的限期解决，不能躲、推、搪、拖、糊。只有超前发现、超前解决问题，才能始终掌握施工推进的主动权。

4结语

水利工程征迁是一项复杂的社会系统性和综合性很强的工作。因其和被征迁群众的切身利益密切相关，征迁单位和被征迁群众存在一定的矛盾。征迁工作的到位与否，密切关系到区域发展、社会稳定、民生保障和群众的利益，随着国家和地方财政的投入，水利工程的征地迁置工作也在突出位置，而切实的落实好水利工程的征迁工作，有利于水利工程建设的顺利实施，有利于区域防洪灌溉等功能的健全完善，有利于被征迁群众的切身利益保障。

当前在水利工程的征迁工作中仍有些许困难和不足。征迁的难点在于群众的情绪对立化；补偿安置的标准和措施不到位；征迁到位工作力度不够以及法律法规的不健全。对此，政府及负责单位及时做好征迁的解释和政策的到位，规范水利工程征迁行为，完善工作程序；完善相关的法律法规以及补偿机制，加强补偿金的监管力度；规范和创新社会保障体系，保障被征迁群众的利益。确保在水利工程征迁中的群众不失利，不失业，不失居，不失医，不失教。

参考文献

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[2]陈永生.土地征迁工作难点及对策建议[J].福建国土资源，2011（5）：335-337.

社会政策的特征篇6

关键词：土地征收；新型城镇化；社会公正；土地征收补偿；共享发展；土地权益；社会赔偿；民主决策机制；平等协商机制

中图分类号：F301.1；F293.2文献标志码：A文章编号：16748131（2017）01001812

一、引言

美国政治学家塞缪尔・亨廷顿（SamuelP.Huntington）认为，“现代化是近代以来世界历史发展的潮流和趋势，是一个世界性的历史进程”，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”（亨廷顿，2008）“亨廷顿悖论”也适用于“城镇化”和“城镇性”之间的关系，“城镇性”是一种城市建设所要达到的理性状态，具有较强的社会稳定性和现代性；而“城镇化”过程中则可能因为不合理的征地拆迁引发等社会冲突行为，具有社会不稳定性和现代化特性。中国的城镇化过程，主要有城市扩展、建立开发区、旧城改造、村庄产业化、建设新区和新城、乡镇产业化、建设中央商务区等七种推进方式（李强等，2012），不论是哪一种方式推进城镇化，均会涉及土地征收问题。政府在城市建设中不可避免地需要征收土地，而在征收土地前、中、后所引发的一系列问题，都是土地征收问题（潘嘉玮，2009；刘云生，2010；王坤，2010；张广辉等，2016）；当土地征收中出现利益分配不公正时，则会引发群体冲突。因此，深入研究土地征收中利益冲突产生的原因以及土地征收制度和实践中存在的问题，进而改进和完善土地征收政策和机制，对于更好地维护社会稳定和推进新型城镇化发展具有重大理论价值和现实意义。

我国现行土地征收模式的成型，始于1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），该法经过三次修订完善，分别是1988年修订、1998年修订和2004年修订，其中，2004年的修订突出表现在“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”等相关规定上，为加快城镇化建设增强了土地征收的合法性（汪振江，2008；张千帆等，2012；刘婧娟，2013）。笔者认为，从被征地主体――农民角度看，我国现行土地征收政策的基调为“保障被征地农民维持现有的生活水平”，以补偿款为主，辅之以就业安置、社会保障、公共服务等内容，尚不能完全满足被征地农民的利益诉求；同时，一些地方政府由于利益驱使在实际操作中实施的地方“版本”或地方“特色”不完全符合规范，导致被征地农民失地后生活水平相对降低或生活预期不确定性增强。所以，随着城镇化步伐的加快，越来越多的农民在征地中愈加重视初次补偿利益分配问题，一旦认为在土地征收过程中利益受损，便会采取群体性行动以寻求补偿利益分配问题的解决。根据国土资源部统计，每年因城镇建设或区域规划调整涉及的征地将近20万公顷土地；因征地利益诉求得不到合理解决而引发的群体性上访事件占农村群体性上访事件的65%以上，已成为影响我国社会稳定的一个重要因素（唐庆鹏等，2016；肖唐镖等，2016）。

当前，我国学术界关于土地征收问题的研究主要集中在以下几方面：一是对发达国家和地区的经验借鉴（王慧博，2009；徐勇，2013；沈飞等，2015；衡爱民，2015；黄宇骁，2015；李海霞，2016；黄冠豪等，2016）。美国、英国、日本等发达国家和地区的征地制度有一个共同点，就是保护处于弱势地位的农民的权益，不经过正当的合法程序，不能非法侵犯公民个人的土地、房屋等财产；而中国的土地征收实践在@一方面不够重视。二是土地征收中的“公共利益”研究（刘运宏，2007；徐勇等，2011；华生，2013；周联合，2016）。土地征收过程中的“公共利益”不是简单的“全民利益”；事实上，除了大型铁路等国家工程外，大部分市政工程的征地只是造福于一个城市的“市民利益”，土地征收不能借“公共利益”之名而行“私有利益”之实。三是土地征收制度与程序研究（王玉波，2013；潘嘉玮，2009；汪玉凯，2013）。我国目前土地征收制度的制定和变迁以政府主导的强制性变迁为主、自下而上的诱致性变迁为辅，随着经济发展转型和改革深化，土地征收制度也面临着大调整和大改革。四是土地征收补偿研究（邬跃，2013；王红建，2013；彭小霞，2013；叶必丰，2014；陈晓芳，2013；许可，2013；高志宏，2014；李增刚，2015；孔祥智等，2016）。在城镇化过程中，土地征收已成为不可避免的一个社会问题，问题不在于是否征收土地，而在于征收多少、补偿多少。关于城镇化中土地增值利益的分配问题，学界有诸多观点，但应关注和保护农民合法权益已是不争的共识。五是土地征收后失地农民就业研究（王华华等，2012；徐勇，2013；杨庆峰，2016）。目前，相关研究主要集中在要不要让农民继续从事农业生产，是让农民参加职业培训转化为职工、还是让农民成为依靠土地享受土地开发增值收益的有产者等方面。

客观而言，我国学术界对于城镇化土地征收问题的研究已经相当全面，产生了不少理论成果，也在实践中取得了一定成效，突出表现在土地征收补偿数额的增长和补偿安置方式的多样化等方面（王红建，2013；杨建顺，2013；孔祥智等，2016）。然而，在如何改进土地征收政策方面，现有研究基本没有突破我国《土地管理法》所设定的土地征收补偿政策基调，所提政策建议多为“完善土地征收补偿发放机制”“促进农民市民化身份转型”“完善对失地农民的就业培训机制”等，并未涉及土地征收补偿政策的根本。

本文将我国现行的土地征收模式称为“保障式”土地征收模式，其特点是：政策上只给予被征地农民保障其现有生活水平的补偿，实际操作中往往以低于市场价值的“价格”购买土地，甚至不考虑被征土农民的真实意愿强制实施土地征收（姜晓萍等，2011；王华华等，2012；温铁军，2013）。这种初级版的“保障式”土地征收模式，一方面，为我国快速城镇化降低了显性成本，取得了“高楼大厦”的城镇建设绩效；另一方面，也提高了城镇化可持续发展的隐性成本，激化了社会矛盾（张海波等，2006；童星等，2006；王华华等，2012；吴春梅等，2014；肖唐镖等，2016）。城镇化土地征收政策的出发点是“维护农民利益”，但是，各个地方版的土地征收政策在执行中的表现却良莠不齐，甚至在部分土地征收强制实施中引发了。究其原因，不排除部分农民的“漫天要价”以及个别官员的腐败行为，但也应当看到“保障式”土地征收模式在制度设计和运行机制上存在的问题。当前我国城镇化土地征收中之所以“抗征收”“防拆迁”“老不信”等问题频出，归根结底在于利益分配还存在不符合社会公正的地方，如果不突破《土地管理法》所设定的土地征收补偿政策基调，仅限于对现有政策的“修修补补”，将不能解决根本问题（柴涛修等，2008；李富田，2009）。随着经济发展方式的转型和新型城镇化的推进，土地征收模式也亟待转型升级，那么，转型的方向和路径在哪里？本文在探究初级版“保障式”土地征收模式（保障被征地农民现有生活水平）存在的问题基础上，运用马克思主义“社会公正”理论探讨土地征收模式转型的价值取向，进而提出应向升级版“保护式”土地征收模式（保护被征地农民长远发展权益）转型升级，并主要从制度创新和机制完善两个方面进行了模式构建。

二、初级版“保障式”土地征收模式存在的问题

1.“保障式”土地征收模式的制度设计缺陷

从学理角度来看，“保障式”土地征收模式的制度设计存在一定缺陷，主要表现在：

（1）《土地管理法》与《宪法》及《物权法》之间存在衔接矛盾

当前，在土地征收中的权益分配与保护方面，相关法律规定之间还存在着一些碎片化现象，即法规之间缺乏有效的整合，主要在于《土地管理法》与《宪法》及《物权法》等之间存在衔接矛盾。《中华人民共和国宪法》（2004年修正）第十条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《宪法》强调土地必须得到合理利用和开发，并不得以“公共利益”之名剥夺或削弱被征地人民群众的合法权益，其依据是《宪法》第十三条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。

虽然《宪法》和《物权法》规定要保障被征地群众享有的土地用益物权，但是实际的土地征收却是以《土地管理法》为标杆的。《土地管理法》第十四条和《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条都规定“土地承包经营期限为三十年”，即实际征地补偿也以土地年产值的最高三十倍进行赔付，这与《宪法》和《物权法》规定的“长期保持土地使用权稳定”实际上是矛盾的。因为如果不被征地，被征地农民在三十年耕地承包期结束后，仍然对原有的承包地享有“自然续约”承包权，并继续获取相应收益。因此，《土地管理法》规定征地a偿以土地年产值的最高三十倍进行赔付，与《宪法》和《物权法》规定的保持农民土地用益物权长期稳定相矛盾，也就是说相关规定存在着衔接矛盾。

（2）土地征收政策效果与城镇化目标之间存在政策悖论

公共政策一般由政策目标、政策内容、政策方式构成，只有政策实施内容、方式与政策目标的方向一致，才能保证政策内容的执行达到预期政策目标，否则不仅浪费政策资源，而且还会“南辕北辙”，达不到政策目标（邵彦敏等，2015）。当前，我国城镇化建设中就存在土地征收政策实施效果与城镇化建设目标不一致的政策悖论。“提高失地农民生活水平”是城镇化的主要目标之一，而依据是《土地管理法》第四十七条的规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”，并且规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。土地征收补偿的计算是以过去三年平均产值为标准，是按农民过去的收入水平进行补偿的。这种“保障式”的土地征收补偿方式，是难以提高农民在失去土地后的生活水平的，如果考虑CPI上涨的影响，其生活水平甚至可能下降。所以，土地征收政策实施效果与城镇化目标存在脱节，导致土地征收政策在执行中阻力较大。

2.“保障式”土地征收模式的运行机制缺陷

（1）对土地征收“行政强制”的约束和监管不足

在“保障式”土地征收模式中，遇到被征地群众的反对或抗争时，很多地方政府或开发商与村委会都采取了强硬的强制征地拆迁，引发了不少社会冲突。事实上，2004年我国《宪法》修订后，将“保护公民合法私有财产”入宪，并于2007年颁行《物权法》进一步保护公民的土地用益物权；在2011年实施的《中华人民共和国行政强制法》中也限制了政府对公民采取断水、断电、断气等行政强制实施的条件，进一步约束了“行政强制”权，以保护公民合法私有财产权不受非法侵害。国家对土地实施“用途管制”政策，依据《土地管理法》第二条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，即必须是因“公共利益”征收土地才能按照《行政强制法》实施行政强制措施。而现实中的土地征收行政强制行为，并不都是以“公益型土地征收”为标尺，以谋取开发商利益而动用行政强制行为在土地征收中时有发生。这种因私人利益或商业利益而实施的强制征地行为，实际上也违反了《行政强制法》第七条“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益”的相关规定。那么，在土地征收过程中，不规范的“行政强制”行为何以频发？其原因不仅在于对“公共利益”界定的模糊，更在于没有形成有效的约束监管机制。

不可否认，“保障式”土地征收模式的形成与发展，在我国城镇化进程中发挥了重要作用，但其局限性也不容忽视。随着新型城镇化的推进，社会生产力进一步发展，国家有经济能力对土地征收实施更高水平的社会赔偿来更好地保护农民的权益，让失地农民在后城镇化中能够共享城镇化发展成果，有更可靠的物质保障、有更好的职业转型机会、有更多的社会获得感和社会尊重感。因此，土地征收模式的转型升级必须着眼于保护被征地农民的权益，从保障被征地农民现有生活水平的“保障式”土地征收模式向保护被征地农民长远发展权益的“保护式”土地征收模式转变。

四、升级版“保护式”土地征收模式的建构

从推进城镇化的路径来看，不论是“人造式”城镇化，还是“自生式”城镇化，抑或是“规划式”城镇化，都需要在土地征收中分配好土地增值收益，保护好被征地农民的土地用益物权，尽量减少土地征收引发的社会冲突，通过和谐的方式推进城镇化建设。面对土地征收引发的社会冲突，许多地方版土地征收政策也在不断地调整，但其“分给农民利益”的政策调整速度往往快不过社会经济发展通胀的速度（刘金发等，2013；齐睿等，2015）。于是，“保障式”土地征收模式下总会出现地方版的“怪圈”，即“政策执行―农民抗征―强制征地―冲突升级―媒体关注―政策调整”，一旦调整后的利益分配仍然不能达到农民的心理预期，上述怪圈就会重复发生（王华华等，2012；温铁军，2013；高志宏，2014；孔祥智等，2016）。马克思主义认为，任何事物都会经历一个量变引发质变的过程。初级版“保障式”土地征收模式在长期的政策博弈与政策修订中，也是量变不断积累的过程，孕育着新的土地征收模式，土地征收模式的转型升级势在必行。怎么转型升级呢？基于马克思主义社会公正理论，农民在城镇化中承担了“发展代价”，也就自然应该享有城镇化的“发展成果”。抓住土地征收模式转型的“牛鼻子”――利益的分配或土地价值的分配，也就能大致勾画出中国城镇化土地征收模式转型的图景（参见表1）。

中国城镇化土地征收模式转型：价值分配初级版“保障式”土地征收模式地方政府、开发商、村委会政策转型的价值分配

博弈双方升级版“保护式”土地征收模式农民？或×（不通过，可能调整）政策利益>土地价值√（通过，支持城镇化）√（通过，寻求其他增值）政策利益=土地价值√或×（通过，比较勉强）√（通过，甚至强制征地）政策利益

认为，“新中国的政府是人民的政府”，政府及其干部必须像牛一样“为人民服务”（邓弋青，2009）。也指出：“人民对美好生活的向往，就是我们党的奋斗目标”（，2014）。因此，新型城镇化建设中的土地征收，也必须体现“为人民服务”的价值标准，以社会主义“共享发展”理念为指导，实现由保障被征地农民现有生活水平的“保障式”土地征收模式向保护被征地农民长远发展权益的“保护式”土地征收模式转变，使得被征地农民的合法权益得到保护，不至于因开发商的“地产暴利”和地方政府的“土地财政”而被“合法剥夺”。因此，应在马克思主义“社会公正”理论指导下，积极建构“保护式”土地征收模式，让农民共享城镇化发展红利。

根据前文分析，建构升级版“保护式”土地征收模式，关键在于两个方面：一是利益分配。在“保障式”土地征收模式下，通常是地方政府、开发商、村委会等占据土地开发增值的“大份”，而农民占“小份”。或许东部沿海城市以及较为发达的城市能够给被征地农民相对多的“政策利益”，但大部分城市提供给被征地农民的“政策利益”小于“土地价值”，这也是中等及不发达城市土地征收冲突相对多发的关键性原因之一。因此，“保护式”土地征收模式分配给农民的“政策利益”应合理地大于“土地价值”。二是对话机制。土地征收模式的转型升级，必须实现对话机制的“平等化”转变，即让被征地农民在土地征收过程中享有平等的对话权利，包括“自下而上”“尊重民意”的民主决策机制、解决征地矛盾的多方平等协商机制以及合法的农民维权路径等。

1.保护农民权益的土地征收政策创新

土地征收政策，其核心内容在于征地补偿或赔偿问题，即如何补偿或赔偿才能让农民接受征地。事实上，土地征收政策并不仅仅是一项经济政策，也是一项重要的政治决策，因为解决不好征地矛盾就会影响社会发展的政治稳定。“保障式”土地征收模式在土地征收补偿的内容上，包括土地征收补偿款、土地附着物补偿费、入城户籍优惠、失地农民就业培训、失地农民办理社保、征收宅基地的安置房、拆迁民房补偿款、村集体公共建设用地的补偿等，其特点在于重视“静态”的财物补偿超过“动态”的权益补偿（王华华等，2012；宋仁登，2012；温铁军，2013；齐睿，2015）。“保护式”土地征收模式，在态度上要重视保护弱势一方（被征地农民）的合法权益，在政策上要着力保护农民的“动态”权益，即让农民在自主的市场选择中能够获取长远的收益。

（1）征地补偿政策的修订

一是征地的补偿期限应调整为六十年及以上土地征收政策对于土地本身的补偿或赔偿，有两种做法：一是“形而下”的“器物性”做法，即拿一部分钱直接买断“土地使用权”；二是“形而上”的“道德性”做法，即分期付款，租用土地使用权，被征收人可以终身享受土地租金，包括其合法继承人，直至其家庭自然地或意外地消亡，才由政府接管该耕地或宅基地的最终使用权。目前，“保障式”土地征收模式采取的是前者“形而下”的做法，用三十年的土地年产值收益价格买断村集体土地所有权，转化为城市国有土地。从长远来看，“保护式”土地征收模式可尝试逐步由“形而下”的“器物性”做法转变为“形而上”的“道德性”做法，即由用六十年的土地年产值收益价格买断农民的土地使用权逐步转向让农民可以凭借土地股权终身受益。。当前，按照《土地管理法》和《土地承包法》的相关规定，实际征地补偿以土地年产值的最高三十倍进行赔付，这与《宪法》及《物权法》规定长期保持土地使用权稳定实际上是矛盾的。而且，农民的寿命不止三十年，如果不被征地，当地农民在三十年耕地承包期结束后仍然对原有的承包地享有“免费自然续约”承包权，继续获取土地使用过程中产生的收益。1990年实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，按照土地用途确定土地使用权出让的最高年限，其中，居住用地七十年、工业用地五十年、商业旅游娱乐用地四十年、其他或综合用地五十年。因此，相对于地方政府卖地年限最高七十年而言，征地a偿额度计算年限为三十年太少，不利于被征地农民共享城镇化发展成果。所以，应将征地赔偿期限设定为六十年及以上，且不设上限，以有效保护农民长远发展权益，并可解决《土地管理法》与《宪法》及《物权法》之间的衔接矛盾。

二是合理提高征地补偿计算标准。目前，以“过去三年的平均产值”作为征地补偿计算标准，没有考虑经济发展、CPI上涨等对农民生活的影响。改革开放以来，我国经济实现了持续高速增长，进入经济发展新常态后，经济增长速度也在7%左右，再加上CPI的影响，将农民的预期收入提高8%～10%是合理的。因此应提高征地补偿的计算标准为“近三年平均产值的（1+x%）倍”，可以规定x的测算标准，由地方政府根据实际情况设定。这样，既可以保护被征地农民生活水平不至于降低，也可以解决城镇化政策目标“提高失地农民生活水平”与土地征收政策手段“限制农民收入水平为过去的状态”之间目标与手段脱节的政策悖论。

三是统一“公益性用途”征地与“商业性用途”征地的补偿标准。“保障式”土地征收补偿政策区分了征地的“公益性用途”与“商业性用途”，使得被征地农民在“公益性用途”征地中获取的补偿通常比在“商业性用途”征地中获得的补偿低很多。从社会公正的角度来看，凡是承担了城镇化发展代价，就应该公平地享受城镇化发展成果和改革红利，因此，无论是“公益性用途”还是“商业性用途”都应进行同样的补偿，使被征地农民获得的实际补偿不再受土地征收用途的影响。

四是土地附着物作价市场化。从宽泛意义上讲，土地上的附着物一般有两种：一是自然生长物，包括农作物、林作物等；二是人为建设物，包括硬化的晒谷场、房屋等。实际的土地征收中，政府或开发商通常偏好选择城郊菜园地、耕作地作为征收对象，因为不涉及或少涉及拆迁问题。在土地征收时，如果城郊菜园地、耕作地上只有自然附着物，只需给予被征地人少量的青苗补偿费；而如果土地附着有房屋等人为建设物，政府出于保障农民基本生活条件的需要，会给予每人约30平方米左右的还建房或定销房作为安置补偿，并将农村房屋超过人均30平方米之外的面积以垄断低价购买。“保障式”土地征收模式下，非市场化的不平等交易，损害了被征地农民的宅基地用益物权，是造成征地矛盾的主要导火线之一。“保护”式土地征收模式则应在对土地附着物进行市场化作价的基础上，采取公平的市场交易方式，让农民有自主选择的权利。具体来讲，对于城郊菜园地、耕作地的土地征收，可采取“青苗补偿+开垦荒地费用”的市场化作价方式，保护被征地农民的合法权益；对于附着有房屋等人为建设物的土地征收，不能盲目地认为政府和开发商建设的高楼大厦就是好房子，就应该有好价钱，置换房和农民的住宅都应按市场价格进行平等的交易，同时还可提供多样化的安置方式供农民选择。

（2）构建多元化的土地征收社会赔偿政策体系

一是对被征地农民给予“折腾成本”赔偿。“保障式”土地征收模式对于因征地行为而发生的拆迁安置，有基本的“搬迁费用”和“还建房未交房前的租房补贴”等方面的补偿。“保护式”土地征收模式不仅要考虑“搬迁费用”和“还建房未交房前的租房补贴”，还要考虑对被征地农民因征地拆迁而造成的“折腾成本”进行赔偿。本文所讲的“折腾成本”赔偿，是指因城镇化征地拆迁引发了被征地农民的非自愿性或非预期性迁移，而导致被征地农民将在较长时间里处于工作和生活“被折腾”状态，承担“被折腾”的社会代价，理应获得相应的赔偿。不设立土地征收“折腾成本”赔偿，就难以维护被征地拆迁人的合法权益。以2009年湖北省襄阳市某村征地拆迁为例，征地拆迁后对被拆迁人给予每人100元M月的租房补贴，实际上是不足以达到村民原有的居住水平和条件的；而且截至2016年3月，仍未按期交还建房给被征地拆迁人，导致其实际生活质量下降，“折腾”了被征地拆迁人6年多的正常工作与生活类似于湖北省襄阳市的三线城市以及四线城市，受中国一线、二线城市房价、地价高涨的影响，也掀起了城镇化征地建设的高潮，但由于后续发展中地产开发商的房子价高卖不出，开发商就拖着被征地农民的还建房，迟迟不肯交房。文中的描述源于笔者实际调研情况。。可见，由于拆迁安置房具有“建房―交房”的时间滞后性和空间差异性，“保护式”土地征收模式需要设置“折腾成本”赔偿，才能完善保护农民权益的政策内容。“折腾成本”赔偿，包括对因搬迁所发生的家具与装修方面的损失、因搬迁造成的家庭劳动者误工费、因租房造成的生活水平和生活质量降低等的赔偿。

二是对被征地农民的市民化转型给予政策和资金支持。农民市民化是一个实现包括生存方式、社会身份、自身素质、职业技能以及意识行为等综合因素在内的由农民到市民的身份转型过程。从转型的动力来看，农民市民化也是城镇化过程中制度变迁的增值收益表现，主要有两种类型：一种是诱致型身份转型，农民被城市生活所吸引或被政府的优惠政策所诱导，主动采取行动去实现市民化身份转型；另一种是强制型身份转型，农民被动失去土地后不得不在职业上、生活上进行市民化转型。对被征地农民而言，城镇化土地征收导致其身份转型，是一种典型的强制型身份转型，由于其自身未做好相应的积累和准备，必然面临诸多困难，此时就需要政府或开发商给予其必要的帮助和支持。在这种强制型身份转型中，“保障式”土地征收模式给予的政策支持不够、资金投入不足，使得许多失地农民陷入一种尴尬的境地：既不是纯正意义上的有地耕作的农民，也不是城市所能容纳的素质良好的市民，成为“失业、失地”的边缘化特殊人群。“保护式”土地征收模式在政策设置上，必须重视失地农民的市民化转型，给予必要的政策支持，并加大相关投入：一是加大对失地农民市民化转型所需的职业技能和综合素质的培训教育投入，帮助其“有技能、能就业”；二是加大对失地农民职业市场信息和职业介绍方面的投入，帮助其“找对口、就好业”。

三是对被征地农民实现基本社会保障全覆盖。“保护式”土地征收模式，不是要放弃对失地农民的基本社会保障，而是要完善社会保障，消除基本社会保障的城乡二元结构和不平等，实现基本社会保障与公共服务的均等化，解决失地农民进城的后顾之忧。党的十八届三中全会在全面深化改革关于“完善城镇化健康发展体制机制”的指导意见中指出，“稳步推进城镇化基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”，实现城乡居民能够均等地享有公共服务和社会保障。而在现实中，被征地农民往往由于对相关政策、程序不了解或其他原因，在其市民化D型期间出现基本社会保障中断，进而影响其生产生活。因此，“保护式”土地征收模式应更加关注被征地农民的社会保障问题，尽量让广大被征地农民了解相关政策，并可通过“一站式”服务等方式为被征地农民办理相关手续提供便利。

四是对被征地农民给予适当的情感赔偿。“保障式”土地征收模式在对农民进行征地补偿时，仅考虑了土地和土地附着物的价值，并没有考虑被征地农民的“情感损害”。以消费者侵权损害为例，消费者不仅有权获得基本的物质赔偿，还应该获得因侵权而造成精神损害的精神赔偿（俗称“精神损失费”）。土地征收行为的发生，无论是基于国家层面的城市建设，还是基于商业层面的城市开发，并非都是出于被征收人的主观意愿。而且，正如农村民谚所说“金窝银窝不如自己狗窝”，被征收人对于原有土地及住宅是有深厚感情的，非大灾大难或特殊原因，一般不会主动搬迁或改变原有生活方式。所以，违背被征地农民主观意愿而发生的土地征收行为，征收者应该为此负责，应对被征地农民在情感方面受到的损害进行适当赔偿。因此，“保护式”土地征收模式有必要设置情感赔偿政策，可以货币作价赔偿为主要形式，辅以入城优惠政策，以更好地保护农民权益。

2.保护农民权益的土地征收机制创新

新型城镇化中，要防止地方政府“透支性”征地、利益集团大肆圈地和乡村干部“捞利性”卖地，以避免农民的土地承包权益和经营权益得不到有效保护。“保障式”土地征收模式缺乏有效的保护被征地农民权益的平等协商机制、利益诉求保护机制以及社会监督机制，导致损害农民权益的不规范行为频发，容易引发社会冲突。“保护式”土地征收模式必须从程序设计上保护农民在市场交易环境下的身份平等性，使农民能以平等、自愿的原则进行土地自由流转并获取合法土地权益，使得“行政强制”公权力不再被地方政府和开发商以“公共利益”之名滥用，进而减少城镇化土地征收的社会冲突。保护被征地农民权益，需要建立和完善相应的土地征收机制，主要在于民主决策机制和平等协商机制。

（1）建立和完善土地征收“公示―反馈―公告”的民主决策机制

公共政策制定的一般路径分为“自上而下”精英制定决策和“自下而上”民众参与决策两种。现代民主政治越来越强调“精英民主”不能代替“人民民主”，应建立“自下而上”的民意“反馈―回应”机制。一般而言，城镇化建设与土地征收问题并非“公共危机”决策，多走一些民主程序，与民众更多的社会沟通、增进互信将有助于减少政策执行阻力。虽然《土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，但现实中，地方政府常常对涉征地块城市发展规划方案保密而忽视被征地农民的“知情权”，或选择“遮遮掩掩”的方式土地征收拆迁方面的公告，使得农民获取的相关信息不对称、不及时、不确定。同时，更为关键的是，在征地补偿安置方案的确定过程中缺乏广大被征地农民的参与。

“保护式”土地征收模式需要建立民主决策机制和程序，首先应对征地补偿安置初步方案进行公示，并使被征地农民能够通过畅通的渠道向政府反映其意见和建议；而政府则应重视农民的意见，及时整合、研究被征地农民的反馈信息，特别是关于赔偿措施、公共服务、就业转型帮扶、安置迁移、土地用益物权分配等各种民生事项的建议，在此基础上对初步方案进行修订，体现民意共识，最后形成正式方案，并进行公告。同时，还应优化征地补偿安置方案的公示和公告方式。征地补偿安置方案的公告，是被征地农民了解城镇规划和发展的重要路径之一，地方政府应该树立“公开为常态，不公开为例外”的理念，将征地拆迁的主体、范围、赔偿标准、优先赔偿原则、农民市民化转型政策、被征地块建设用途等实质性内容，利用电子政务、微信平台、政务APP、当地电视及广播、村务社区公示栏、到户通告等各种有效形式，让被征地农民及利益相关者及时、充分地获取相关信息，以便其理性决策。

（2）建立和完善土地征收“农民―政府―开发商”合作的平等协商机制

城镇化土地征收中引发的社会冲突，其实也是城镇化发展的一种经济负外部性或经济非效率性表现，对城镇化土地征收冲突的治理，可以借用制度经济学的“科斯定理”（Coasetheorem）来求解，即社会转型和制度变迁中，“经济发展的外部性问题，可以通过该问题的利益相关人的平等协商而得到纠正，减少不必要的社会冲突，从而实现社会利益的‘帕累托最优’或利益共享的最大化”（科斯等，2005）。从维护社会弱势群体的角度，“保护式”土地征收模式需要通过开放、包容、平等、协商的程序设计来完善“农民―政府―开发商”之间的对话机制，减少“信息不对称”下的“囚徒困境”，增强“信息公开”下的“纳什均衡”，达成“利益共享”理念下的合作。

首先，应允许农民代表参与土地征收赔偿方案的决策。建立和完善土地征收“农民―政府―开发商”合作的平等协商机制，首要的一条是让农民代表能够直接参与到土地征收赔偿方案的制定中。参与决策是农民代表可以平等对话政府、开发商的有效程序，并能够减少信息传递的失真、增M征地赔偿方案的共识。其次，应提供和完善农民表达诉求的制度内路径。制度内的诉求表达路径与制度外的诉求表达路径，是判断是否已引发社会冲突的重要标准。只有土地征收引发了社会冲突，被征地农民才需要依靠制度外路径表达述求（包括堵路、堵桥等群体性“闹事”方式），以引起社会关注并激发政府通过“例外原则”迅速提上议事日程，进而化解城镇化土地征收的利益矛盾和社会冲突。应给予农民制度内的利益诉求表达路径，包括土地征收前的民意汇总、土地征收中的民主决策、土地征收后的权益保护等各个环节，使农民“有法可依”地找到解决问题的路径。这些表达路径，可以通过村民会议、“农民―政府―开发商”征地洽谈会、土地征收决策听证会等多种方式体现。最后，应提供和保护有效的农民维权路径。现代社会，由于市场经济的盲目性、自发性、滞后性特征，决定了市场活动存在着价格欺骗或资本投机的漏洞，而政府的角色则是维护产权平等交易的“守夜人”“裁判员”“服务者”。城镇化土地征收过程中，也可能存在信息不对称下欺骗被征地农民的行为，使得被征地农民权益受损，只有设置和保护有效的农民维权路径，才能让农民在其合法权益受损后能通过制度内的维权路径去解决问题，减少和避免社会冲突事件的发生。

五、结语

新型城镇化是中国改革开放谋求可持续发展的社会经济领域的重大变迁，既涉及农村和城市资源的再分配，也涉及生产要素的集聚分流和发展方式的转型升级，不合理、不公正、不科学的土地征收利益分配机制容易引发社会冲突和。“自上而下”推行的“保障式”土地征收模式，其利益分配的基调是“保障被征地农民现有生活水平”的社会补偿；而“自下而上”民主决策的“保护式”土地征收模式，其利益分配的基调则是“保护被征地农民长远发展权益”的社会赔偿。理论上讲，社会补偿是一种非平等性、自上而下的行政道德性做法，而社会赔偿是一种法治社会追寻的平等性、公正性、协商性的民主做法，可以更好地治理城镇化土地征收的社会冲突。从实践上看，推进城镇化土地征收模式由“保障式”向“保护式”转型升级，有其生产力发展水平提高的经济基础和共享发展成果的政治基础。中国城镇化建设走到今天，生产力水平的不断提升决定了政府提供的征地补偿水平和服务水平也应提高，即实现土地征收模式由相对低标准的“保障式”向相对高标准的“保护式”转型升级，以更好地保护被征地农民的合法权益和长远发展能力，让农民共享城镇化发展成果，也能有效减少和化解城镇化土地征收引发的社会冲突，更利于树立党和政府“为人民服务”的政治形象。或许，升级版的“保护式”土地征收模式也不能“包治百病”地解决城镇化土地征收中的所有问题，但其在价值立场上更好地保护了相对弱势的被征地农民群体的权益，在获取农民的认同和支持下，应该能书写一幅中国城镇化土地征收相对和谐的美好图景。

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收稿日期：20160914；修回日期：20161018

基金项目：国家社会科学基金重点项目（16ASH006）