项目绩效审计报告(6篇)

项目绩效审计报告篇1

设，保障国民经济健康发展。

一、中美政府审计比较

（一）审计准则比较。我国政府审计准则由审计署制定并解释，依据是《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》。我国政府审计准则主要由《中华人民共和国国家审计基本准则》（以下简称《国家审计基本准则》）、《通用审计准则和专业审计准则》和《审计指南》三个层次组成。《国家审计基本准则》是制定其他审计准则和审计指南的依据，是审计机关和审计人员办理审计事项时应当遵循的行为规范，主要包括：总则、一般准则、作业准则、报告准则、审计报告处理准则和附则。《通用审计准则和专业审计准则》是全国审计机关和审计人员依法开展审计工作时必须遵守的具体规范，具有行政规章的法律效力；《审计指南》是指导审计机关和审计人员办理审计事项的操作规范，不具有行政规章的法律效力。

美国的《政府审计准则》从1972年颁布以来，经过了1981年、1987年、1994年三次不断的修改和完善，是西方国家中最完备的审计准则。美国政府审计准则由美国审计总署制定，依据是《预算和会计法案》，主要包括：前言、综述、政府审计的种类、一般准则、财务审计的现场作业准则、财务审计报告准则、绩效审计的现场作业准则、绩效审计报告准则。

通过比较可以看出，我国的《国家审计基本准则》与美国的《政府审计准则》的不同之处在于：（1）我国的《国家审计基本准则》中没有对政府审计进行分类，而美国的《政府审计准则》中阐明了政府审计的种类；（2）我国的《国家审计基本准则》中仅制定了现场作业准则和报告准则，而美国的《政府审计准则》中分别制定了财务审计和绩效审计的现场作业准则和报告准则，比我国规定的详细、具体；（3）我国的《国家审计基本准则》较美国《政府审计准则》增加了审计报告处理准则这一项。另外，我国政府审计准则中还包括《通用审计准则和专业审计准则》和《审计指南》，这些都与我国政府审计起步较晚，发展不太成熟有关，但它符合我国国情，有助于促进我国政府审计的进一步开展。

（二）审计范围比较。我国政府审计范围主要包括；（1）各级政府财政预算执行情况；（2）各级政府预算外资金的管理和使用情况；（3）国有金融机构、企事业单位的财务收支及有关经济活动；（4）财政、财务收支及其有关经济活动的效果。但目前我国政府审计机关开展的主要是财政、财务收支审计，绩效审计关注较少。

美国政府审计范围主要包括：（1）联邦政府财政决算收支的执行情况；（2）联邦政府各部门和公共机构的各项收入、支出及其经济效果；（3）与公共资金的收入、支出和运用有关的业务；（4）联邦公营企业的财务收支。

从以上比较可以看出，中美两国政府审计的范围基本相同，公共财政资金及其账目审计是基本内容，只是在绩效审计方面，我国不如美国重视，执行力度不够，有待进一步加强。

（三）审计程序和质量控制比较。我国政府审计程序主要包括：（1）制定审计项目计划；（2）审计准备；（3）审计实施；（4）审计终结。为了规范审计行为，提高审计质量，明确审计责任，我国于2004年初颁布了《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》，主要包括：（1）审计方案的质量控制；（2）审计证据的质量控制；（3）审计日记和审计工作底稿的质量控制；（4）审计报告的质量控制；（5）审计档案的质量控制。但在审计方法方面，基本上是用审查被审计单位会计资料加上询问财务人员、相关领导和当事人的方法来进行审计，收集和反馈审计信息的对象和范围比较小。

美国政府审计程序主要包括：（1）审计前期准备；（2）拟订审计方案；（3）实施现场审计；（4）编制工作底稿；（5）提出审计报告。美国政府审计对审计项目质量非常重视，控制水平较高。首先，美国政府审计机关要求审计人员在审计过程中必须严格按照审计程序来审计；其次，美国政府审计机关普遍采用样本抽样方法和计算机技术进行审计，可以避免由于抽样范围小、随意性大而带来的审计风险，还可以提高审计效率；最后，美国政府审计机关设有专门审计部门对审计项目进行复核，并建立了审计报告复核制度和审计项目质量检查制度，提高了审计项目质量。

通过比较，中美政府审计程序最大的区别在于：在我国，政府审计首先制定审计项目计划，然后根据审计项目计划进行审计准备；而美国首先进行审计前期准备阶段的工作，然后进行审计方案拟订。另外，在质量控制方面，我国没有设置专门审计部门对审计项目进行复核，虽然制定了《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》，但欠系统和全面，有待进一步完善。

（四）审计结果处理比较。在我国，政府审计报告要根据不同的情况，经国务院或审计署批准后，由审计署办公厅负责以不定期刊印的方式发行，不得未经批准擅自审计结果公告。

在美国，审计部门定期向政府和立法机构报送审计情况综合报告，全面报告本期审计机构的各项工作情况，而且这些报告一般都是公开的，任何单位和个人如欲了解被审计单位的审计情况都可以向审计机构索取审计报告。

由此可以看出，我国虽然也实行政府审计结果公告制度，但要经过一系列的程序并符合一定的条件，其审计结果公告的时效性和内容的完整性在一定程度上不如美国。

二、对我国的启示与借鉴

政府审计能否发挥其在国民经济发展中应有的作用，关键要看政府审计能否准确、及时发现国家财政经济秩序中存在的漏洞和问题，要做到这一点就要科学界定政府审计的范围，严把政府审计的质量关，加大政府审计公告力度。

项目绩效审计报告篇2

绩效审计更能体现国家审计免疫系统功能是因为同传统的财务收支审计比较，绩效审计有其特点和优势，绩效审计是对经济活动事前、事中、事后审计，而且强调事前审计的作用。绩效审计的审查范围，也超过了财务会计活动，拓展到对所有的经营管理活动进行评价。绩效审计以建设职能为主，其审计目的是促进被审计单位利用公共资源的经济、效率、效果和其管理水平的提高及相关政策的完善，另外财务收支审计只对过去的事项进行查证，而绩效审计可以对过去、现在甚至未来的事项进行分析、评价和预测。

我国绩效审计近年来取得长足进展，但是，我国绩效审计仍处于起步阶段，且各地发展不平衡，相关法律法规缺乏，审计人员素质结构不适应等严重制约了绩效审计的深入发展。为此，应采取以下措施，逐步完善绩效审计制度，从而使国家审计维护国家经济社会健康运行的免疫系统功能能够得到充分发挥：

1.修改相关法律，明确绩效审计的法律定位。

第一，应明确将我国国家审计划分为财务审计和绩效审计两类，并明确规定财务审计应对部门单位整体财务状况发表审计意见，为绩效审计提供相关数据真实、合法的基础；第二，应明确规定绩效审计目标、内容、范围、标准、方法等；第三，应明确规定国家审计机关重点对政府部门、事业单位进行绩效审计，同时应规定绩效审计的范围可以是部门、单位管理活动的相关方面，而不仅仅局限于财政、财务收支方面。wWW.133229.COM在《审计法》中明确绩效审计的法律定位，为绩效审计的开展提供法律依据，必将有力地推动绩效审计的开展，促进绩效审计的逐步完善。例如投资绩效审计，现行审计法律法规规定，审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度预算、项目竣工决算的真实、合法、效益情况，进行审计监督。可见，现行审计法律法规对投资绩效审计规定非常笼统，投资绩效审计定位模糊，没有明确投资绩效审计的目标、内容、范围、标准、方法等。为此，可参照和借鉴《深圳特区政府投资项目审计监督条例》中第五章绩效审计的有关内容，如明确审计机关权力，界定投资项目绩效审计的主要内容等，为公共投资项目绩效审计提供法律依据。

2.推广先进的审计技术方法和手段，提高绩效审计效率和效果。

由于绩效审计对象的多样性，导致审计目标的多样性，也就必然导致审计技术和方法的多样性，但这本身也是绩效审计的特点和优势。审计人员在绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。因此，绩效审计需要多样化和创新的方法。在搜集和评价信息的过程中，除了运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算等技术和方法以外，更主要地运用调查研究和统计分析技术。调查包括对事实的调查，也包括对特定问题看法的调查。统计分析也是绩效审计中用来了解状况、进行分析的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时，经常用统计分析的方法，分析其中各因素的影响、确定其中的因果关系或者找出存在的差距及原因。审计人员要根据具体情况决定采用的审计技术和方法，除运用传统财务审计方法外，还应在绩效审计中尝试调查、分析等新方法。

另外，开展绩效审计，必须提高绩效审计本身的科技含量，走内涵式发展的路子。在公共投资项目绩效审计中，这一点尤为重要。要以计算机审计和设备辅助审计为重要手段，大力提高投资绩效审计技术水平。在计算机审计中一方面要加强造价等方面审计软件的推广，另一方面要大力推进计算机技术、网络技术在投资审计各项工作、各个环节中的应用。在审计中大力推广设备辅助审计也很有必要。设备辅助审计与计算机审计解决的问题不一样。设备辅助审计主要是采用先进技术和设备、仪器对相关信息进行采集和复核。例如，以往的工程量实测，基本采用手工测量，效率和准确性都不高，对一些地形复杂、特殊手法、隐蔽部位的检验和检测更是束手无策。如果不能获得准确的数据，即便经过计算机计算，最终结果也不准确。但是，如果通过借助先进技术和设备、仪器，如gps技术和摄像、透视、取样等仪器、设备进行辅助审计，不仅可以大大提高工作效率，更重要的是能够获取准确的数据。

3.开展跟踪审计，创新公共投资项目绩效审计方式。

所谓跟踪审计，即跟踪建设项目建设全过程，开展全程审计。跟踪审计是顺着建设程序这条主线，开展对公共工程投资绩效开工前工作的审计、在建期工作的审计和竣工后工作的审计等相关工作，并实现从以资金为主线转移到以项目建设为主线的审计重心转移。传统的建设项目财务审计大多为事后审计，即施工前要认真勘查现场，记录原始地貌，施工中要通过实地测量、拍摄等形式对施工发现的问题，尽力挽回已经造成的损失和影响。为了更好的发挥绩效审计的作用，应实施跟踪审计。公共投资项目由于投资金额大、建设周期长、涉及面广、存在问题多等特点，成为我国目前开展绩效审计的重点领域和突破口。通过实施跟踪审计，可以将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，尽可能做到及时堵塞漏洞，减少损失浪费，充分发挥审计促进项目管理、控制建设成本、提高投资效益的作用，使国家审计免疫系统功能得到了很好的诠释。

目前，我国公共投资项目绩效审计采用跟踪审计方式应注意以下几点：

首先，鉴于我国审计机关人员少、任务重且人员素质低不适合全面开展绩效审计等现状，应慎重选择审计项目，把财政专项资金投入大和重要的政府投资项目作为跟踪审计的重点。

其次，科学地选择跟踪审计的内容和环节。跟踪审计的内容涉及可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、竣工决算等项目建设全过程以及建成后的运行情况。要选择对工程质量、投资、进度、效益影响较大和一些事后不能审计或审计难度较大的内容作为跟踪重点。比如工程开工过程及所用主要材料的质量、品种、规格进行录像，建立项目跟踪审计资料库。尤其对隐蔽工程，一定要在完成前通过拍照、实测等形式记录真实数据，这对于核实材料和工程量至关重要。在选择跟踪审计的内容和重点之前应测试内控制度的可依赖性，内控制度不完善或者执行不好的，应该选择较多的环节和关键点进行跟踪审计，加强跟踪力度。

再次，根据自身特点，选择合适的跟踪审计形式。如有的项目可派专人定期到现场观察记录工程进展情况和有关数据，然后集中力量开展阶段性审计。

4.建立完善绩效审计质量控制体系，促进提高绩效审计质量水平。

西方发达国家审计机关通过实行内部绩效审计和外部绩效审计两种形式，检查绩效审计工作开展情况，同时制定了以绩效审计准则为核心的绩效审计规范体系，有力促进了绩效审计实践的开展和绩效审计质量的提高。审计署早在2003年颁布的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中，就提出了加强审计法制建设、规范审计行为的具体措施。如建立审计质量控制体系，实行审计项目全过程质量控制，明确主要环节的工作目标和质量要求，实行审计责任追究制度，防范审计风险；根据审计质量控制需要，进一步完善各项审计准则，吸取国际先进经验，进一步规范审计管理和审计行为。这些关于规范审计行为的具体措施，与西方主要国家绩效审计管理的基本经验是基本一致的。目前，建立完善绩效审计质量控制体系的主要工作，一是要抓紧研究制定绩效审计准则、指南等绩效审计规范，对绩效审计的程序、内容、形式和报告等做出明确规定，完善我国绩效审计的规范体系，规范绩效审计行为。加快制定绩效审计准则，对绩效审计的一般准则、现场工作准则和报告准则做出规定。加快制定绩效审计指南，重点对绩效审计的特点、目标和权限、总原则、审计目标、审计评价标准、审计程序、审计报告、审计证据、审计方法和绩效审计人员的要求等方面做出规定。二是可考虑建立规范化的审计机关内部审计制度，审计机关按照绩效审计的程序，对本单位和下级审计机关内部管理、审计工作完成情况进行绩效审计，发现存在的问题并提出改进建议，促进提高审计管理水平和审计质量，规范审计行为。

项目绩效审计报告篇3

一、借助议会的力量，成功寻求立法支持

澳大利亚的政体是议会制，议会制的主要特征就是行政必须对立法（议会）负责，而议会对政府行政机构行为及其业绩的考核需要一系列制度上的安排。绩效审计的思想则恰好能符合这一需求，并特别显示其可以更好地向议会报告政府公共管理受托责任的潜力。

1974年，由H.C.Coombs担任主席的澳大利亚政府管理皇家专门调查委员会（RCAGA）成立，该委员会第一次对联邦官僚机构进行了广泛的检查，并指出由于内阁成员政治背景的差异已使得政府各部门的官僚机构不再是中立机构，而且很多部长以及官僚机构所负责的管理领域都没有很好地向议会尽职。希望能通过绩效审计这一制度安排来检查公共管理部门负责人的业绩与表现。

强化政府公共管理的受托责任。根据澳大利亚国情，Coombs明确表示，绩效审计不应涉及政策本身的合理性问题，他将“效率审计”与“效果审计”分开，前者由审计机关实施，而后者由于涉及政治问题，由内阁和总理幕僚来完成。

尽管财政部等强烈反对授予审计机关绩效审查的权利，并声称一些政策问题很难与管理事务相区分，而且对部长进行双重的“猜疑”也是不妥的。但是澳大利亚总理以及大部分内阁高官都认为有必要对公共管理过程与行为进行“规范”的审查与监督。Coombs的委员会最终向议会建议审计机关获得实施经济与绩效审计的法律授权，审计机关被授权检查政府政策的执行情况，而不涉及这些政策本身的合理性评价。绩效审计主要面向三个方面：其一是面向议会、政府当局、部长们的受托责任；其二是面向纳税人，确保纳税人的资金得到合理使用；其三是面向被审单位，为其提供更有效管理及使用资源的建议并协助政策的履行。

1979年，有关绩效审计的授权最终写入修订后的《审计法》。修订后的《审计法》赋予审计长对政府公共管理机构实施绩效审计的权力，但对国有公司的绩效审计必须得到澳大利亚总理的同意或请求。同时还特别要求审计机关必须向议会提供绩效审计报告并征求被审单位的意见。这一次《审计法》修订的另一项重大成果是，在议会中设立公共会计联合委员会（JCPA）以及公共开支议员代表执委会（HRSCE）来审阅联邦审计机关提交的绩效审计报告。

有了开展绩效审计的立法授权，联邦审计署很快成立了一个有多学科、多技能的工作经历与专业背景人员组成的绩效审计小组，其中超过一半的人员是联邦审计署新引进的。早期的绩效审计方法主要是“协商与讨论”，而在联邦审计署内部，则将绩效审计理解为“有助于改善政府公共管理”的有效手段之一。国会则将绩效审计报告分开归档、封面单列，以区别于财务审计报告。

但是，关于绩效审计的努力刚刚开始便很快引起了被审单位、政府部门甚至议会内部的非议。但总的来说，澳大利亚绩效审计的起步还是令人兴奋并充满希望的。

联邦审计署希望能主动为议会提供更优质的、有关政府公共管理“绩效”的信息。对公共管理服务部的首次绩效审计也显露新职能可能存在的潜在压力。议会也对绩效审计寄予了厚望，希望绩效审计报告能针对公共行政管理进行深入广泛的评价。

二、艰难摸索，从“短、频、快”的项目开始

在经历了短暂的早期“兴奋”之后，理智很快得以恢复。1979-1990年是澳大利亚绩效审计艰难摸索的时期，为了应对来自各方面的偏见甚至是敌意，澳大利亚审计署不得不进行积极的调整，历任审计长前赴后继，艰难摸索，不断进取，最终他们凭借自身的绩效审计业绩赢得了社会的理解，在确立绩效审计地位的征程中打下了坚实的基础。

（一）从“短、频、快”的项目做起

关于公共资金的管理出现或存在绩效方面的问题是难免的，但许多政府机构总是不习惯反省自己，而是对审计人员的到来抱有偏见或敌意。虽然当时的联邦审计长Craik坚持认为关于“审计法的修订和绩效审计小组工作”的评估需要较长的时间，但批评还是很快就来了，而且接连不断，这些批评与怀疑主要涉及：绩效审计建议的恰当性、对相关专业人员的合理任用、审计过程本身的价值——特别是报告的及时性等。

如始于1980年的对澳大利亚邮盟柜台服务的管理审计在总共花费了349600澳元，耗时长达四年时间之后，不得不最终放弃。这次失败很大程度上是因为联邦审计署不能准确界定审计范围、合理实施项目管理并选取恰当的审计技术，审计小组人员的缺乏经验也是一个重要原因。此次绩效审计的中断以及随之而来公共会计联合委员会的责询对于绩效审计新形象的改善和联邦审计署这一新使命地位的巩固非常不利。但审计人员没有气馁。

Craik的继任是KeithBrigden，虽然他对绩效审计的理解与其前任明显不同，但同样尽心致力于绩效审计的推动。为了及时捕获绩效审计失败的根源并排解各种可能的干扰，Brigden遣散了其前任成立的绩效审计小组，并把这些人员重新归入原先部门。相比之下，Brigden更加关注绩效审计方法的采用，他主持制定了绩效审计程序并规划了绩效审计框架。首先是可行性研究，其次是绩效审计的重点、范围、时间、人员、审查过程和资源，最后通知被审计单位。最初审计成果是一个“争议稿”和“初步审计报告”，最后是正式的管理说明书。被审计单位的反馈意见作为最终审计报告的参考。正式审计报告还应征求被审单位管理层的意见。Brigden特别关注那些界限清晰、目标明确的小规模绩效审计，旨在通过小型的绩效审计来证实绩效审计作用，锻炼绩效审计队伍，积累绩效审计经验，获得有价值的绩效审计发现，逐步树立并增强绩效审计的信心，赢得社会及被审单位对绩效审计的理解与支持。

Brigden利用自己曾是第二任税务总署行政长官，对于税务总署的内部工作了如指掌的优势，并出于个人兴趣与思考开始了一系列对税务总署的审计。从1984年6月至12月连续开展了5次“短、频、快”的绩效审计。许多联邦审计人员都认为，：Brigden的工作使得一些以老大自居的政府部门（如财政部）不再能逃避绩效审计的审查，因而，堪称绩效审计地位得以确立的重要里程碑。也有人认为这是打破中央集权关系的一个开始。公共会计联合委员会注意到这些报告能改进管理、增加政府资源并使之得以有效使用。

（二）不断积累新经验

1985年JohnMonaghan接替：Brigden，他继续推动联邦审计署的绩效审计工作，并在许多领域取得突破。公共会计联合委员会谈到这一时期时说“毫无疑问，议会急切地等待着绩效审计报告的形成”，并在建议改进公共管理、节约审计成本、增加政府支出与克服管理不善方面时，特别提到了绩效审计。这一时期随着澳大利亚联邦审计署绩效审计经验与方法的不断积累，开始参与国际交流并初步得到认可，并为来自亚洲和中东国家的审计人员提供了相关的培训。

总的来说，这一时期澳大利亚绩效审计取得了相当的进展，公共会计联合委员会记录的52次绩效审计（1988年前完成）中受到议会批评的已经不多见。

到约翰。泰勒（JohnTraylor）担任审计长时，绩效审计已取得了巨大发展。成绩主要有：逐步明确并缩小了审计范围；审计报告一般在12个月内完成；联邦审计署开始整理

各种绩效审计方法并归档；改进审计成本核算，以总成本核算法取代老的核算方法（即只考虑实施审计的直接成本），总成本核算法包括了含直接成本在内的所有成本。1988年以后，新的绩效审计都要事前编制成本预算，事后报告绩效审计的成本差异。不足之处主要有：虽然报告了审计成本，但审计收益并未量化。

尽管绩效审计已经引起了很大关注，但政府机构对这一职能的理解仍不够到位。由于联邦审计署只想将绩效审计作为一项辅助职能，而不是业务的核心，因此必然进一步引发关于绩效审计职能与定位的争论。

三、争取国会与被审单位的支持，用事实说话，最终确立绩效审计地位

1990年以来是澳大利亚绩效审计逐渐为公众接受的关键时期，也正是在这一时期澳大利亚绩效审计的地位与影响得以最终确立。从20世纪80年代中期到90年代初，联邦审计署和被审计单位之间的关系并不太密切，联邦审计署也始终处于被质疑的阴霾中。但是，到90年代末，许多问题都逐步得到了解决，特别是澳大利亚联邦审计署在绩效审计方面取得了公认的成绩。

（一）公共会计联合委员会发挥了积极重要的作用。

1989年公共会计联合委员会开展了一次关于政府、议会对联邦审计署意见的广泛调查，调查结果充分肯定了绩效审计对议会的重要性以及赋予联邦审计署绩效审计功能的必要性，议会也认为绩效审计很有价值，但对绩效审计经常受制于财政资金供给的现象提出了质疑。针对这种不合理状况，公共会计联合委员会建议应当加大开展绩效审计的资金投入，使之与常规审计处于同等重要的地位。报告认为绩效审计是一个“正在但仍需要相当长时间慢慢成长的部门”，建议单独编制绩效审计预算。此外，公共会计联合委员会赞扬了聘用多种专业人员参与绩效审计的做法。公共会计联合委员会的调查还认为应缩短绩效审计周期（约6个月为宜），绩效审计主要结果应一年两度向议会报告。但本次调查得出的最重要建议则是应重新修订《审计法》。

1990年10月，联邦审计署第三次成为被调查对象，独立审计人员开展了对审计长办公室和三大审计职责（财务审计、绩效审计和公司服务）的绩效审计。关于绩效审计，结论建议应选用规范的方法，编制更加详细的审计计划，更多任用具有多种技能、多种专业及学科背景的人员组成审计小组以提高绩效审计的效率。对此，联邦审计署同意将这些建议作为不断改进绩效审计的依据。

尽管存在来自各方面的阻力，但公共会计联合委员会的建议仍成功迫使政府向联邦审计署加大投入。政府同意每年向联邦审计署追加拨款200万澳元。1988—1989财政年度联邦审计署预算总额中17%用于绩效审计，而1989—1990年这一比例仅为14%.随着政府拨款的增加以及联邦审计署自身效率的提高，联邦审计署拥有更多资源投入绩效审计。在1990—1991年，联邦审计署将总预算的44%用于绩效审计项目，这一数字在90年代中一度降为27%，但在20世纪的最后几年，这一比例又上升为37%.到2001年，绩效审计支出已占联邦审计署总预算的50%

（二）积极争取被审单位的理解与支持。对联邦审计署来说，与被审计单位的关系始终是一个棘手的问题。

与财务审计不同，绩效审计中被审计单位的配合对审计发现与结果的质量至关重要，争取被审单位对联邦审计署工作的理解和信任是决定绩效审计能否取得成功的关键。20世纪80年代，联邦审计署与被审计单位的合作记录一直不太理想。为解决这个问题，90年代初，联邦审计署主要采取了三大措施，其一，改进并严格执行审计计划。为了进一步改进对被审计单位和社会公众的服务，联邦审计署开展了一些有针对性的专题审计，而这些审计专题通常是社会及各方普遍关注的，而不是像早期那样，轮流安排审计人员审计国家公共部门，以追求审计项目在选题与选择被审单位方面的简单“平衡”。其二，慎重选择审计人员，将不同专业、学科背景、不同工作经历的人员结合在一起开展绩效审计，有利于增强绩效审计的信心，并赢得社会对审计小组的认可。此外，还可以聘任专业咨询人士参加绩效审计小组，为绩效审计提供专业建议和帮助。或者，根据绩效审计进程情况，也邀请被审计单位的一些成员提供协助。其三，择优审计案例与实务并认真总结，对有价值的审计方法与经验认真总结并归档，作为日后绩效审计指导。虽然这些措施起初成效不太理想，但日积月累，效果最终还是显露了出来。

随着绩效审计的深入开展，审计署与被审计方之间的合作不断得到加强。为转变理念改善服务，联邦审计署从1995—1996年度开始，对所有列入绩效审计计划的被审单位都要进行民意测验，并委托独立的分析人员来完成。这些民意测验还附带发现了这样一个明显的变化趋势：那就是被审单位广泛认为联邦审计署已从“我抓到了”的心态转向为被审单位提供“增值”服务，而且联邦审计署的客户正从一个发展成两个，即议会与现在的被审计单位。

目前，尽管是否进行审计的最终决定权仍在于联邦审计长，但许多被审单位已开始主动请求联邦审计署对其进行绩效审计，并在审计过程中积极予以配合。还有的绩效审计是应议员们的要求而进行的。例如，1997年12月提交的“部长旅游权利”绩效审计报告是应总理的要求而进行的；1998—1999年度联邦审计署共收到29份绩效审计的正式申请，1999——2000年度的绩效审计正式申请有15份。经过20多年的实践，目前绩效审计的法律授权以及联邦审计署掌握的绩效审计技能已逐渐被议会、政府和其他被审计单位所认可。

（三）量化绩效审计的收益。长期以来，联邦审计署尽力想要表达的用意是：绩效审计的主要目标不是节约审计成本，而是鼓励和支持政府公共管理部门改进管理，即更好地计划，更经济、更有效地使用稀缺资源，最终实现价值增值。关于绩效审计的长期争议还包括绩效的计量，这也是一个不断演进的概念。早期，议会与被审单位主要关注绩效审计可能带来的收益，而联邦审计署却不愿意评估收益。1981年公共开支议会代表执委会就曾特别提出了审计机关应努力量化审计建议收益的要求，并且怀疑联邦审计署可能夸大了尝试这一努力的困难。尽管如此，关于如何计量绩效审计收益方面还是取得了一些进展。到20世纪80年代中期，联邦审计署开始报告绩效审计的成本；在1989—1990财政年度，又迈进了一大步，除了计量审计成本外，也开始报告审计的（潜在）收益。联邦审计署曾尝试过的绩效审计收益计算方法主要有三方面，其一是重要审计建议的数量，其二是绩效审计带来的成本节约，其三是被审单位对审计建议的采纳情况（通常用被接受数占总建议数的百分比来表示），这后来又被进一步完善为“绩效审计项目的投入产出比”，即“项目的审计成本与绩效审计的收益的比率”。

一般认为判断绩效审计是否有助于政府公共管理的改善并提供价值增值服务，关键是看审计建议的质量及其被采纳情况。一个成功的绩效审计，其大部分审计建议都应被被审计单位所采纳，并逐项得到落实。由此，人们注意到从20世纪90年代中期以来约90%的绩效审计建议都得到了采纳。但仍有一些审计建议没有被接受，例如，1999年12月对皇家海军潜水艇项目总计50亿美元的审计报告中，国防部对报告中约一半的建议再次提出质疑。在1993年12月，在对财政部有关澳大利亚政府贷记卡的审计公布后，审计机关与被审计单位的关系恶化到了最糟糕的程度。

目前，关于绩效审计，虽然仍存在审计方法、与被审单位关系、有关资源投入甚至是绩效审计本身评价等方面的争议，但政府部长们以及被审单位对绩效审计报告意见与建议的反馈普遍是非常积极的。例如，近10年来，对国防部的一

系列绩效审计报告已经使部长认识到国防部管理方面的不足，并着手改进。可以说，近30年来，随着澳大利亚绩效审计的不断深入，已经成功促使公众认识到联邦审计署作为独立建议与评论角色的存在具有不可或缺的重要意义。

总之，20世纪90年代是澳大利亚绩效审计发展成绩最显著时期，而这当中首推联邦审计署内部机构设置的调整。绩效审计的职能重新由独立机构来完成，1992—1993年联邦审计署分别组建了独立的“绩效审计部”和“财务审计部”，分别负责“绩效审计”与“财务审计”。此时，绩效审计已经可以与财务审计平起平坐了。这也在很大程度上意味着，更多的资源，尤其是管理力量，必须向绩效审计倾斜。这一内部机构的设置模式一直延续至今，目前澳大利亚联邦审计署内设四个业务局，两个从事财务审计，两个从事绩效审计。

为了提高面向议会的服务质量，从1989年中期开始，审计署开始向议会提供一系列新的独立报告，并对那些重要绩效审计项目的审计发现与审计建议详细予以说明。1992—1993年，为进一步改善服务并使之适应议会的需求，联邦审计署专门针对议员及其相关人员进行了一次问卷调查，并在此基础上进行了调整。目前澳大利亚审计机关提供的每份绩效审计报告都附有一份简明手册，概述该项绩效审计的主要特征与审计发现。1997年，澳大利亚联邦审计署再次进行民意调查时，情况发生了根本的变化，虽然认为联邦审计署与议会的沟通机制需要进一步改进，但联邦审计署被认为是议会信息的可靠来源之一，其中约有50%的被调查者相信这些绩效审计报告对政府公共管理的积极变化发挥了重要作用。

到20世纪末，关于绩效审计早期遇到的问题与困难逐步得到了解决，绩效审计最终被证明有助于改进澳大利亚政府的公共管理。事实证明，澳大利亚联邦审计署接受绩效审计的委托是成功的。联邦审计署顺应了时展的要求，在保持前后工作相关性的基础上，适应了澳大利亚政治、经济及社会形势发展变化的需要，及时更新了“产品与服务”，提升了服务的价值。

[参考文献]

[1]JohnWanna，Christine＆ChewNg.FromAccountingt0Account-ability：aCentenaryHistoryoftheAustralianNationalAuditOffice[M].2001.

项目绩效审计报告篇4

一、强化发展意识，探索和创新审计管理模式

近年来，我市认真贯彻执行审计法、审计法实施条例和审计准则，全面加强审计管理，规范执法行为，把审计质量控制贯穿于审计工作的全过程。一是强化计划管理。在制定审计计划时，紧紧围绕党委政府工作中心以及省厅的统一部署安排，按照“控制数量，保证质量，抓住重点，多出精品，提高整体水平”的总体要求，增强审计计划的科学性，维护计划的严肃性；计划执行有约束，所有审计通知书都必须经过法制科的严格审核，没有列入计划项目的，一律不能签发；半年有检查，年中，结合审计质量，对县区、科室的计划完成进度进行检查督促，促进计划完成；年底有考核，年底对县区、科室目标考核，检查计划完成情况；结果有奖惩，未完成计划任务的，项目完成的再多，都要扣分扣奖金。二是分解落实责任。年初就将一些重点项目及其执法责任层层分解落实科室并签订目标责任书，科室再落实到个人及审计组。每个项目要进行审前调查，精心编制审计实施方案，明确分工。三是抓好审计实施环节。每个审计项目都按照审计方案确定的目标和内容实施，对审计中发现的一些违纪违规问题，坚持派出专门调查组进行调查，核实情况、查实问题。同时做到了审计工作底稿的内容完整，记录真实，证明材料充分、准确，并按规定的程序和要求进行复核。四是深化复核制度。明确各级复核的内容和责任，把握审计复核切入点，重点放在审计程序复核、审计证据复核、引用法律法规条文、审计评价复核等方面，针对复核中发现的不规范问题，定期进行研究分析，提出改进审计业务管理的措施。五是审计质量控制关口前移。每一个审计项目科室负责人必须从源头上控制审计质量，使审计质量问题在审计过程中得到及时纠正，从而避免了事后控制质量使问题得不到及时纠正的弊病，提高了审计质量控制的效果。六是严格执行会议审定制度。对重点审计项目的审计实施方案、审计报告召开局务会议进行审定，慎重研究重要审计事项，对审计执法中遇到的疑难问题及时向上级审计机关法制部门请示，力求做到审计报告数据真实、事实描述清楚、问题定性准确、处理决定依据法规准确，行政处罚裁量合理。七是加强审计质量检查工作。采取自查和检查相结合的方式，开展了对全部审计项目的质量大检查，对存在的质量问题进行通报整改。八是认真开展优秀审计项目的评选活动。只有把真正的优秀项目评出来，才能起到树立典型，激励先进，推广经验，促进提高审计质量。2011年度共评选出23个全市优秀审计项目和综合报告，推荐参评2011年度全省优秀审计项目评选获得良好成绩，实现了新的突破。

二、创新审计技术和方法，提高审计监督效能

一是计算机审计有突破。笔记本电脑进行了更新，达到人一台，为计算机审计普及奠定了基础。今年计算机审计获突破发展，市中心医院、南郑县养老保险资金审计调查、略阳县商贸办主任杨宜忠经济责任审计取得显著成果，积累了经验。今后在总结经验，开展培训、推广、普及上下功夫，稳步提高计算机审计的比重，提升审计效率。二是绩效审计稳步推进。2010年市局在对镇巴县财政决算审计中，对近三年来省、市、县三级财政投入的扶贫资金，从解决群众人畜饮水、修建和改善乡村道路、搬迁移民、改建村民危房、改橱改厕、农民人均纯收入等6项指标中评价其使用效益，收到很好的效果；在省厅统一组织的2007―2009年度退耕还林工程资金审计中，对退耕还林的经济效益和社会效益从生态环境、农民收入、县域产业结构调整和农村劳动力转移等几个方面进行了评价，促使惠农政策的有效落实。

今年，市局对绩效审计十分重视，计划安排一定数量的绩效审计项目，实际执行超额完成。市局进一步加大绩效审计力度，独立绩效审计报告将达到15篇，并且着重质量要求。市中心医院、洋县中医院、佛坪县财政预算执行、汉台区万亩莲藕绩效审计数据搜集齐全，内容完整，分析有特色、有深度，结论准确。我们给予表彰奖励。三是审计公告创新绩。在报经市政府同意后，市局印发了《汉中市审计局审计结果公告暂行办法》。在去年试点的基础上，今年对汉中市市本级税收预算执行情况、陕西省汉中汽车运输总公司2010年度财务收支及绩效审计情况、汉中市抗洪救灾款物阶段性审计情况、以及两个抗震救灾恢复重建决算项目等12个项目进行了公告，扩大了审计公告面，发挥了审计的社会效益。南郑县，勉县、镇巴审计机关也采取不同形式利用政府网，局域网进行审计结果公告。四是案件移交成果多。近年来，市局一直把严肃查处严重危害经济社会发展的各种行为，提出完善管理、健全机制的审计建议，促使审计成果向深层次转化，作为审计工作的重点来抓，并通过建立案件线索移送机制，提高审计执法的威慑力。对汉中某学院审计中，发现农林系主任有贪污土地出租金的嫌疑，移交学院纪委给予训诫谈话处理；西乡县在对某镇书记镇长经济责任审计中，发现超生问题严重，超生罚款30多万元不上交，坐支挪用，移交纪委，已给予党纪政纪处分；略阳县审计出某卫生单位书记移用公款7000元装修房屋，移交县纪委，给予撤职处理；勉县对某金融单位2009年度资产负债损益审计过程中发现该公司存在账外资产、白条支付以及擅自出借资金等问题，市局对勉县人民政府出具了审计整改函，要求政府责成相关部门、单位就审计查处问题限期整改；对财务收支审计中严重违纪问题，经局务会议研究后，已移送勉县监察局依法依规处理；有效地增强了审计执法的威慑力。

项目绩效审计报告篇5

关键词：公共投资；绩效审计；制度建设

中图分类号：F239.42文献标识码：A文章编号：1001-6260(2008)04-0118-07

审计发展的历程已告诉人们一个不争的结论：绩效审计（performanceauditing）在一个国家或地区的重视与运用程度，是衡量该国家或地区审计发展水平及审计是否具有活力的重要标志之一（宋常等，2004）。据统计，美国审计总署（GAO）开展的绩效审计占政府审计总体工作量的85%，英国国家审计署（NAO）每年投向绩效审计的力量占总审计工作的35%以上，加拿大每年审计项目计划中，绩效审计约占总审计数额的40%。2003年7月我国审计署颁布的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》提出，今后五年要实行财政财务收支的真实、合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。而公共投资项目作为一种重要的公共资源受托责任的载体，导致对其投资效益和效果进行审计评价构成了政府绩效审计的核心内容。

一、公共投资绩效审计的制度背景分析

按照最高审计机关国际组织（INTOSAI）审计标准委员会1992年颁发的《审计标准》的定义，绩效审计是经济性（Economic）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）审计的总称。美国审计总署1994年修订的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》指出，绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为实施监督的采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息（张继勋，2000）。

通过对上述绩效审计定义的分析，可以比较清楚地看到，绩效审计主要是对非营利部门或项目活动的效率效果进行监督，其产生的根本动因和制度基础都是政府的受托经济责任。这种经济责任是指政府在法定的社会经济发展目标下由社会公众授权的应有的作为。社会公众作为公共资源的所有者，希望获得使用和管理公共资源的政府行为的效率和效果等方面的信息，而公共投资项目绩效审计机构则是从独立的第三者的角度（至少在大多数国家是这样）向公共资源的所有者或其代表以及其他利害关系人提供客观公正的信息乃至审计意见。投资绩效审计，就是要在既有建设项目财务收支审计的基础上，对一些经济指标进行科学测算，通过与项目可行性研究的预期值综合分析，与国内外同类项目先进指标比较，寻找出项目工期提前或推迟、工程成本高低、投资回收期长短、工程质量和投资综合效益好坏的根本原因，从而提出有针对性的审计意见。

我国公共投资绩效审计就是在提高公共资金使用效益、促成政府职能转变和构建责任型政府的背景下发展起来的。2004年6月，在任的审计署审计长李金华在十届人大常委会第十次会议上所做的《2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，从八个方面指出了财政预算执行中存在的问题，反映了财政收支的弊端。在审计中抽查的28个省份利用国债建设的500多个城市基础设施项目，1/4都未按期建成；抽查己建成的320个城市基础设施项目中，有32个没有投入运营，69个运营水平未达到设计能力。

通过对公共投资绩效审计背景的分析，可以看出这种审计在国家管理中发挥着重要的影响，但这一重要的社会影响应该建立在良好的制度背景上。从博弈论角度来看，制度不应该定义为博弈的参与者，也不宜被定义为博弈的均衡解。本文倾向于把制度定义为博弈的规则，即“一整套规则，应遵循的要求和合乎理性的规范”（Hamilton，1932）。本文研究的公共投资绩效审计制度建设就是从行为博弈推导出制度博弈的均衡解，从而获得制度改进的建议。广义上来说，这里的审计制度包括法律制度、组织制度、人事制度、作业规则、结果公告制度等（冯均科，2005）。

二、国外公共投资绩效审计制度结构分析

国外公共项目绩效审计萌芽于20世纪40年代。1929―1933年发生的世界性经济危机导致主张政府全面干预经济的凯恩斯主义的兴起，随着政府权力的扩大和公共支出的急剧增长，引发了公众对政府使用公共资源效益的关注，基于20世纪70年代新公共管理运动奠定的良好管理科学环境，促成了现代西方公共投资绩效审计评价体系的建立和完善。通过对有关文献的归纳以及对绩效审计现实的考虑，可以认为，以下六个层次构成公共投资绩效审计制度的基本内容：

1．主体的确定：以国家审计机关作为审计行为人

由于具有公共产品的属性，公共投资项目通常是由政府或其委托的非营利部门来管理的；而对管理公共投资的政府部门的公共受托责任履行情况的审计，则是国家审计机关的核心任务。审计机关自身拥有审计自和超然的地位，是公共投资绩效审计保持有效性的关键。为了达到这一目标，西方各国纷纷通过立法保证审计机关独立性，审计机关设置也常常隶属于议会或者司法机构，行政型审计机关在现实中很少见到。如美国、英国、澳大利亚等国家的审计机关属于立法型，法国、德国、西班牙等国家的审计机关则属于司法型，而日本则设置独立的会计检察院。在公共投资领域，试图由社会审计介入的努力因公有产权的排他性以及社会审计缺乏权威性而遭遇失败，而内部审计也因独立性的缺陷而无法取代国家审计的介入，在这种情况下，公共投资绩效审计的主体将非国家审计机关莫属。

2．范围的界定：以公共工程项目作为基本对象

对公共投资绩效审计对象与范围的界定几乎不存在根本性的分歧。公共投资主要是对非竞争性以及对国家经济发展有战略意义的项目投资，即公共工程投资。这些公共工程是国家拥有的，是社会公众共同享用的建设项目。它主要包括市政基础设施项目、交通工程项目、水利工程项目及农业工程项目等。一般认为，对公共工程投资项目的绩效进行审计主要集中在以下方面：（1）公共工程投资项目的论证与决策阶段的审计；（2）公共工程投资项目实施过程的管理工作效率与计划完成情况的审计；（3）公共工程投资项目的经济性与效果性的审计；（4）公共工程投资项目的预期效果实现结果的后期评估。1972年美国审计署（GAO）发表的第一份《黄皮书》――政府审计准则中已经提出，现时的政府审计的内容应当包括：确定的规划项目的目的是否已经达到，资金的使用是否经济而有效率，是否遵守了适用的法律规章；到1981年，修订的《黄皮书》要求对受托人的报告责任进行检查；1988年修订的《黄皮书》又要求对那些受托管理政府资金以及负有妥善管理政府项目和服务的管理者履行责任的情况进行审计（王光远，2004）。

3．方法的选择：以现代信息技术作为支撑

绩效审计方法决定了公共投资绩效审计工作能否经济有效地取得预期效果（Burton，1968）。西方国家绩效审计技术发展比较成熟，审计人员职业技能较高，在收集审计证据时应用采访、观察、调查和查阅档案等方法，对数据进行分析则广泛应用先进的审计工具和计算机辅助审计技术，并需要大量运用统计抽样、计算机模拟技术、计算机模型、业务流程再造等方法。通过先进方法的应用，极大地提高了审计效率，降低了审计成本。陈宋生等（2005）通过对全球49个国家的样本数据检验，证实了一国技术水平的高低和拥有计算机的台数对该国是否开展绩效审计存在显著的影响。不可否认，公共投资项目一般金额巨大，工程结构复杂，审计测试难度较大，审计方法的现代化是实施这种审计的重要基础条件。如果没有现代电子信息处理技术作为支撑，这种审计的深度和广度将受到很大的限制。

4．标准的设计：以“最佳管理活动”作为依据

应当强调，评价标准的功能在于保证公共投资项目绩效审计判断的一致性和客观性（余玉苗等，2005）。西方各国普遍将经济性（Economic）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）作为公共投资绩效评价的标准（即“3E”标准）。但Politt（2003）通过搜集西欧五国20世纪80年代中期和90年代中期611份绩效审计报告并加以对比，研究发现，虽然绝大多数报告都以“3E”作为评价绩效的标准，但实践中很少有人套用这个标准进行绩效评价。实务中应用更多的标准是“最佳管理活动”。INTOSAI在绩效审计指南中，对最佳管理活动的描述是健全的管理原则（Principles）、管理政策（Policies）和管理实务（Practices）（李金华，2003）。

5．规范的建设：以专门技术规则作为主体

绩效审计作为国家审计的一个重要组成部分，同样需要依据一定的审计准则和其他规范来指导执业行为。美国是世界上最早制订涵盖绩效审计准则的国家，1972年颁布的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》对“三E”审计作了比较详细的规定（邢俊芳等，2004）。这一准则对美国乃至世界范围内绩效审计的开展产生了巨大影响。在其影响下，澳大利亚制定了《澳大利亚国家审计署绩效审计手册》，英国国家审计署虽未制定绩效审计准则，但出版了一个旨在指导绩效审计的《绩效审计概要》。尽管绩效审计还不成熟，各国的政治体制等因素造就了绩效审计的国家特色，但这并不影响在一个国家针对积累了较多经验的绩效审计建立专门的准则。

6．结果的报告：以信息使用目标作为导向

在绩效审计信息传输方面，西方各国审计机关分别向其隶属的议会报告其本年度的工作及发现的问题。戚啸艳等（2005）的研究表明，英国审计报告分两阶段提出，先导性研究报告编写的目的在于确定是否需要实施全面绩效审计，若经评估认为需要审计，则需进一步规划审计重点及方向，然后再经过全面审计后提交正式报告；而美国审计总署审计结束后，在提交正式审计报告前，先将审计报告草案送达被审计单位征求意见，经过双方充分沟通后，再向国会提交正式的审计报告，并在正式审计报告中列明被审计单位的意见，供报告使用者评断参考。

三、我国公共投资绩效审计制度博弈关系解剖

与西方国家相比，我国开展投资绩效审计的时间较晚。我国投资绩效审计经历了从财务审计到工程造价审计，再到工程管理审计、投资效益审计，最后发展到投资绩效审计这样一个曲折的过程。审计的关注点，也从开始的审查财务收支合规性，到预算决算合规性、立项审批合法性，最后发展到真实、合规与效益并存的综合审计。从整个过程可以看出，我国公共投资绩效审计沿用的是财务审计的思路，这不可避免地导致我国公共投资绩效审计无论是在法规、制度的建设上，还是人员培训、技术方法推广上，都存在许多未能适应公共投资绩效审计发展新形势的局限性。

在公共投资绩效审计评价活动中，存在两个重要的参与关系方：公共投资管理机构与绩效审计机关。通过分析双方的利益影响因素，可以构建一个监督博弈模型，在博弈双方实现稳定的均衡时，可以发现影响公共投资绩效审计评价体系的主要因素；通过对有关因素的分析，可以改进公共投资绩效审计评价的质量。

假定公共投资管理方存在违纪或渎职（如盲目投资、重复建设、资源浪费及贪污受贿等许多造成投资绩效低下的情况）和合规或负责（如合理、科学地选择投资项目，建立健全项目投资内部控制，严格项目概、预、决算管理）两种情况，且基于经济人自身利益最大化考虑，会以一定的概率在两者间进行选择；同样，绩效审计机关在审计技术和成本一定情况下，也可以依据自身利益函数选择较强的审计监督力度或是较弱的审计监督力度。两者的选择都依赖并影响着对方的选择，构成一对博弈关系。现假设：

（1）公共投资管理者合规（L）与渎职（H）的概率分别为δ与1-δ；绩效审计机关审计力度较强（S）和较弱（W）的概率分别为θ与1-θ。

（2）绩效审计机关审计成本为CM[由于审计成本直接与审计主体的地位、权限、人员素质、审计标准、作业规范以及审计技术手段相关，因此是一个综合变量。，查处公共投资项目绩效低下并对外报告而获得的公众声誉产生的收益为A[声誉模型（reputationmodel）论证了在存在重复博弈的环境下，声誉对博弈方存在着积极的影响（张维迎，1996）。，这种声誉可以理解为审计结果公告后形成的社会反应。

（3）公共投资管理者由于渎职被查处而遭受审计机关或其主管部门惩罚的支出为F以及公众舆论惩罚为S，投资管理者认真设计项目内部控制、执行项目预决算而发生的支出为CC，由于重复建设[这也是某些地方或部门热衷搞“形象工程”和“政绩工程”，造成许多投资项目重复建设、资源浪费现象屡禁不止的主要原因。和贪污渎职等行为而获取的部门或地方利益为E。

在双方均为具有完全信息的理性人假定下，绩效审计机关与投资管理机构就投资绩效管理与审计构成如下完全信息静态博弈模型，其支付矩阵表示见右图（负号表示发生成本）：

假定CM＜A+F，即审计产生的收益能够抵补审计成本[这个假定是符合成本效益原则的，从某种角度看，它也是审计存在必要性的经济动因。，不存在纯战略纳什均衡，但可以求解以一定的概率进行审计或不渎职投资管理的混合战略纳什均衡。求解过程如下：

（1）给定公共投资管理机构认真执行投资相关规定的概率δ，绩效审计机关实行强式审计（θ=1）和弱式审计（θ=0）的期望收益分别为：

如果审计机关强式审计与弱式审计得到的期望收益相同，则审计机关会随机在强式和弱式审计中进行选择，令ΠM(0,δ)=ΠM(1,δ)，得δ*=1-[SX(C]CM-A[]F[SX)]，即此时公共投资管理机构会认真对待公共投资项目建设的概率为δ*。

从上式可以看出，δ与CM呈反向关系，与A和F呈正向关系，也即如果要降低投资管理机构渎职的概率，应该努力降低审计机关的审计监督成本、扩大公众的知情权[通过公开透明地向公众披露审计报告和其它审计信息来实现。（或加大审计机关自身利益损失，即因审计不力而遭受的公众舆论压力）和对投资管理机构因渎职而遭受的惩处力度。事实上，如果投资管理机构的投机行为付出的代价不高，其将更有动机或渎职以获取超额利益，而审计机关审计监督成本过高（或者由于权限和地位不能独立地开展审计、审计技术手段落后及人员素质较差而不能较好地实施绩效审计）及因审计监管不力付出代价较小，投资管理者也将视审计机关的审计为不可信威胁，从而无法保证公共投资项目的绩效。

（2）给定审计机关实施强式审计的概率为θ的情况下，公共投资管理者认真执行建设投资项目管理（δ=1）和违纪渎职（δ=0）的期望收益分别为：

从上式可以看出，当绩效审计机关实施强式审计的实际概率θ[TX-]＞θ*时，投资管理机构渎职或项目建设重复浪费的可能性较低。因为此时渎职的期望收益低于认真执行项目管理相关规定的期望收益；反过来，当θ[TX-]＜θ时，投资管理者更有动机投机获取超额利益。由此，只有尽可能降低θ*，审计机关开展强式审计的概率较易达到遏制渎职现象发生的概率，从而真正限制不期望现象的发生。而θ*受Cc、E、F、S影响。当F+S≥Cc时，降低认真执行项目管理成本（如健全项目管理技术方法和手段、提高公共投资管理和相关人员专业素质等），降低渎职且未被查处获得的额外收益E（通过健全法律体系堵塞项目建设漏洞），提高惩处力度F，通过向公众披露绩效审计报告从而加大对渎职者的舆论压力S，都将有助于降低投资管理者渎职或建设项目重复浪费的可能性，从而提高公共投资项目绩效。

综上所述，公共投资项目绩效的提高受到两方面因素的影响：（1）绩效提高与项目建设管理者自身素质、管理技术手段、渎职所遭受处罚正相关，与项目管理者渎职获得超额收益负相关；（2）绩效提高与绩效审计机关审计地位和层级、审计人员素质与技术手段、审计报告对外公示机制及审计机关获得的公众信任和期望正相关。

四、我国现行公共投资绩效审计制度的缺陷分析与改进建议

我国投资绩效审计制度对盲目的决策投资、低水平重复建设、损失浪费和资产流失及建设市场秩序混乱、投资领域违法犯罪屡查屡犯等问题制约作用不大[引自现任审计署审计长刘家义在全国固定资产投资审计培训班上的讲话。，主要是因为评价制度自身存在一些缺陷。通过上述监督博弈模型的分析，本文仅从审计机关角度对我国公共投资绩效审计制度提出改进建议，以实现促进公共投资管理者科学决策和提高投资绩效的目的。

1.完善法律规范，促进投资绩效审计模式的转变

现行审计法规定，审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度预算、项目竣工决算的真实、合法、效益情况，进行审计监督。法律法规强调了对实际产出与预期结果的差异的追究及违法行为的查处，却忽视了投入资源的经济性及产出效果的最优化问题，这是导致公共投资项目重复建设的根源所在。2006年2月28日通过的新《审计法》第一条中增加了“提高财政资金使用效益”，这意味着我国政府绩效审计已经开始重视效益审计的运用。但目前我国的政府绩效审计还仅仅局限于对政府财政支出的使用效益实施的效益审计，并未触及到政府施政效果、公共服务的品质和公共计划的绩效（陈骏，2006）。我国公共投资绩效审计制度应该以新公共管理导向的政府职能转变为契机，将新《审计法》框架内第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”具体落实到完善后的《实施条例》中，完成从财务合规性和效果性审计模式向重视投入经济性、预期效果性和产出效率性审计模式的转变。

2.合理配置资源，实现审计机关权限与地位的转型

我国审计机关在《宪法》和《审计法》框架内实行双重领导体制，《审计法实施条例》第十二条规定：“地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”。但现实中，在地方审计机关负责人的任免上，地方政府存在过大的决定权，双重领导体制没有得到较好的落实，这使得地方审计机关审计权限明显受制于地方政府，损害了审计的独立性和审计效率。从模型分析中也可发现，由于存在审计信息传递和协调环节导致的绩效审计监督成本CM较高，从而影响公共投资管理机构认真执行公共投资项目建设的概率δ，为此，应从领导任免角度改变现行体制下的审计机关的领导关系。建议地方审计机关领导任免由上级审计机关负责并征求同级政府意见。审计经费也是影响地方审计机关独立行使审计监督权的一个重要因素，为了保证审计机关具有法定的程序和通道获得充足的审计经费，可以考虑将审计经费的拨付由政府部门转为人大控制，或至少在法律上规定地方政府具有保证审计经费及时足额应用于审计项目的义务。

3.健全评价标准，保证投资绩效审计结论的准确性

美国在1972年就已制订了项目绩效审计准则并且经过了多次修订，而我国至今仍未形成公认的、具有权威效力的绩效审计准则和具有可操作性的审计指标体系，给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成了困难。建立绩效审计评价标准，应考虑地区特点和投资性质差别，兼顾效率与公平、现实与长远这两对矛盾关系，不仅要关注投资本身产生的经济效益，还要考虑投资对地区经济、就业和环保等各方面产生的社会效益和生态效益。具体评价标准可以参考“与项目相关的国家产业政策、行业规划、环境保护、资金使用、项目审批等方面的法规和政策；行业主管部门制订的工程定额及施工规范；被审计单位财务、工程管理执行和程序手册；项目可行性研究报告、计划批复文件及审查意见；工程设计资料、批复文件及审查意见、同类项目的先进性指标或平均指标等”（张继勋等，2006）。通过对投资项目绩效审计实际工作定期经验总结和理论研究的交流探讨等形式，建立健全适合我国公共投资绩效审计的准则和业务操作指南，可以大幅度地提高绩效审计的有效性。

4.优化审计技能，建立以人为本的审计技术升级制度

对公共投资项目进行绩效审计时，直接涉及到项目设计、工程技术、投资资金财务收支、项目投资经济性、效率性和效果性等方面，需要非常宽的知识面，而当前项目绩效审计人员在开展绩效审计时，依然习惯性地使用合规性审计的方法，计算机应用仍停留在较低层面上。而技术手段先进与否直接关系到审计的效率和成本，也将最终影响投资绩效审计的效果和目标。在审计技术升级制度建设方面，注重投资建设项目的内部控制制度评价方法应用，适当引入战略分析、国民价值增值分析等方法，加速投资绩效审计智能软件的开发。人员培训制度建设方面，条件较好的地方可以考虑通过选派业务骨干到投资绩效审计开展较好的国家和地区进行实务工作跟踪实习，也可通过审计署组织全国较大范围内的经验交流等形式，加强对复合型绩效审计人员的培训和技术更新，从而在很大程度上提高审计效率和效果。

5.改革报告制度，促使审计信息公开及其与舆论监督的联动

新修订的《审计法》第四条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。这说明，审计结果报告主体仍然是各级政府，政府对其下属的审计机关所提供的审计报告存在着不可避免的带有自身利益倾向的“过滤”程序，这就导致了“自我报告、自我监督”的情况，但如果借鉴国际上审计报告通行“由审计机关向议会权力机构报告工作”的做法，则可以在《审计法实施条例》中进一步明确为“由审计机关接受本级人民政府委托向同级人大常委会提出审计工作报告”。这一做法既未违背《审计法》要求的审计报告主体是“本级政府和人大常委会”，又避免了“自我复核”的尴尬，使得审计工作直接执行人与报告人统一起来。此外，公共投资绩效审计报告全部对社会公告，也是强化审计监督的一项重要手段，结果公示制度不仅是保障公众的知情权和民主政治的需要，也是延长审计监督链和审计建议更好地履行的保证。对此，《审计署2003至2007年审计工作发展规划》明确提出“推行审计结果公告制度，充分发挥社会舆论监督作用，积极实行审计结果公告，逐步规范公告的形式、内容和程序，到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。”这标志着绩效审计信息公开化将成为一种新的制度。

总之，公共投资绩效审计是政府绩效审计的一项十分重要的内容，它在很大程度上引领着未来国家审计机关绩效审计的发展方向。只有建设完善的公共投资绩效审计的配套制度，才能保障这种审计形式的健康、有效发展。应当看到，中国的绩效审计是在社会主义市场经济条件下，基于我国特定的政治、经济制度和政府管理水平而开展的（崔振龙，2005），它具有鲜明的中国特色，这是一个在思考中国公共投资绩效审计制度时不能回避的原则问题。我们期待着我国建立一套优良的适应国情的公共投资绩效审计的制度体系。

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项目绩效审计报告篇6

「关键词政府财务管理系统绩效审计制度预算制度

一、引言

政府财务管理系统是一个政治的开放系统。政府依据纳税人的需求与支持，通过政治系统形成政策，依据政策规划施政计划，尔后根据施政计划编制预算并据以实施，这是系统的投入；其后达成施政目标并满足纳税人的需求，这是系统的产出。该过程结束后，政府尚需依据纳税人对施政的满意程度及目标达成程度，检讨并修正其政策。上述过程中，公民纳税以维持政府施政所需，政府执行施政计划与预算，其结果是否符合经济性、效率性与效益性？公共服务产出的质量如何？亦即其预算与计划执行的绩效如何？这均需经过具有审计专业能力与超然独立地位的审计机关的监督和评价，这种监督与评价制度即为绩效审计，换言之，绩效审计在政府财务管理系统中肩负着信息反馈的功能。

自DavidOsborne和TedGaebler提出“新政府运动”以来，公共部门的管理开始强调成果导向、弹性授权与责任制，政府审计的重点由传统的财务审计转向绩效审计。目前，世界上许多国家都已开展绩效审计。2004年7月，具有83年历史的美国GeneralAccountingOffice，更名为GovernmentAccountabilityOffice，这是该组织近年来工作内容转变的结果，也充分表明了绩效审计将成为其未来工作的重心。

我国开展政府审计已有20余年，成果颇丰，但绩效审计仍处于试点阶段。近年来，社会经济环境变化迅速，政府政务公开及其施政绩效备受社会各界关注，推行绩效审计已是现实所需。健全的绩效审计制度是提升审计质量、实现审计目标的必要保障。因此，本文比较、分析英国、美国以及我国绩效审计制度的变迁与特征，进而对我国现行制度体系的完善提出相关建议，以期能为推进我国绩效审计的开展提供理论支持。

二、英、美绩效审计制度的变迁

（一）英国绩效审计制度的变迁

英国近代审计制度始于十九世纪的行政机关变革。1866年颁布的《国库及审计部门法》（ExchequerandAuditDepartmentAct）中首次建立了公共支出问责制度。议会授权支出，行政机关将支出纪录与账簿送请审计长审核，审计长审校并撰写审计报告提交议会。该法案规定审计长及其下属必须审核政府机关的每一笔交易。随着政府职能的扩张和公共支出的膨胀，尤其是一次大战后，这种审计方法变得不现实，因此英国于1921年修正了《国库及审计部门法》，规定各政府机关应建立内部控制制度并自行管理各项收支，审计长仅需对相关的交易事项实施抽样审计，并向议会报告政府的支出是否符合议会的要求。

20世纪60年代，议会及学界要求改革审计制度以适应政府角色的改变，特别是赋予审计长超然独立地位。1983年《国家审计法》明确提出建立国家审计署（NationalAuditOffice，NAO）。NAO隶属议会下院，其主要职责一是依《国库及审计部门法》对政府机关财务报表进行审计与鉴证，即财务审计；二是依《国家审计法》对各机关使用公有财物及政府经费作出经济性、效率性及效益性检查与评估，即绩效审计。

NAO执行绩效审计的选案标准主要考虑金额数量、是否已显现绩效不佳迹象、议会及民众关心的程度等。每年由下属业务部门提出百件左右的方案，审计长择要选出其中的五十件左右作为该年度执行绩效审计的标的。

NAO的审计报告分两阶段提出，一是先导性研究报告，先导性研究的目的在于确定是否需要实施全面绩效审计，若经评估认为需要审计，则需进一步规划审计重点及方向。二是全面审计后的正式报告。在执行绩效审计时，NAO的审计人员随时与被审单位的相关人员保持合作关系，听取对方意见。审计完毕先将审计结果的初稿送被审单位征求意见，作为撰写正式报告的参考。由于与被审单位事前及事中的充分合作，故报告提出后，受审单位对报告所提内容的接受程度较高。NAO的职责仅限于向议会提交审计报告，后续的追踪查证工作，则由各行政部门自行负责。NAO跟踪审核改进措施的落实情况，并向下议院公共账目委员会报告结果。

（二）美国绩效审计制度的变迁

美国的财政监督制度深受英国议会对政府财政控制观念的影响。直至宪法（1787年）颁布前，政府审计事务皆由议会办理。1789年美国国会立法成立财政部，由其执行政府的财政监督权。财政部长口头或书面向国会参众两院提交审计报告，依国会指示履行职责。一次大战后，国会为提高联邦政府的财政管理效能，于1921年制定《预算与会计法》（TheBudgetandAccountingAct），成立审计总署（GeneralAccountingOffice，GAO），直属国会，自此财政部的会计检查职权划归GAO.在美国三权分立的体制下，GAO大大增强了国会制衡行政部门的能力，这也是美国审计制度的重要特点之一。

二次大战前，GAO协助国会监督行政机关的支出情况，主要工作是审核各机关送审的凭单。在约翰·R·摩卡尔（JohnR，McCarl）担任审计长时，曾实施部分付款凭证的事前鉴证制度，但随着支出凭单大量增加，审计工作负荷过度。1950年颁布《预算与会计程序法》（TheBudgetandAccountingProceduresAct）时，放弃凭单的鉴证手续，废止事前审计制度。

1981年6月，鲍歇尔（CharlesA.Browsher）就任美国审计长，将GAO的工作目标定位于：①向国会提供更具时效性的数据；②促进GAO与国会间的沟通与联系；③加强对国防预算的审计；④强化GAO核查各联邦政府机构计算机信息系统的能力；⑤加强GAO员工的职业道德教育。在鲍氏的任期中，GAO两度增修政府审计准则，建立起有效的GAO与国会间的沟通制度，并将各机关年度决算的审计交由公开执业的会计师鉴证，GAO则将其工作重点转移到政府绩效审计，审计范围涉及财政赤字、国防安全、信息资源的运用、人口老龄化、波斯湾战争中武器的使用效率、改善全国医疗健康计划、全球化的挑战等。鲍氏的不懈努力将GAO推上了世界绩效审计的领袖地位。

GAO是国会四大辅助机构之一，审计任务70%以上来自国会，依据美国政府审计准则的规定，超然独立地行使其职权。与NAO类似，审计结束后，在提交正式审计报告前，GAO先将审计报告草案送受审单位征求意见，经过双方充分沟通后，再向国会提交正式的审核报告，并在正式审计报告中列明受审单位的意见，供报告使用者评断参考。GAO每年向国会提交各类审计报告多达1300多份，除少部分涉及国防机密的外，民众均可索取审计报告。审计信息的公开使审计结果得到各方的重视，这对审计功能的提升尤有帮助。

三、我国绩效审计制度的变迁

与英美两国相比，我国开展绩效审计的时间较短，大致可分为三个阶段。

第一阶段，20世纪80年。该阶段，国家审计机关积极开展绩效审计（经济效益审计）的理论研究和试点工作，提出从财务审计入手，落脚到经济效益的观点。据1984年审计资料记载，当时，全国有22个省、市、自治区的270个县以上审计局，对1263个部门和被审计单位进行了试审，试审中充分考虑了经济效益问题。

第二阶段，20世纪90年代。1991年初，全国审计工作会议要求各级审计机关都要确定一批大中型企业进行经常审计，既要审计财务收支的真实性、合法性，又要逐步向检查有关内部控制制度和经济效益方面延伸，并作出适当的审计评价，推动经济效益的提高。该阶段，审计机关一方面继续实施以国有企业为主要对象的微观经济效益审计试点，另一方面，也开展了一些带有宏观经济效益审计性质的审计工作，例如全国审计机关同时开展了建设项目开工前审计，共审计20000多个项目，总投资额达105815亿元，审计后对716个不具备开工条件的项目提出了意见，压缩项目总投资达1285亿元。

第三阶段，本世纪至今。本世纪以来，我国的社会经济环境发生了重大变化。经济的快速发展导致了财政支出迅速膨胀，政府政务公开，提升国家竞争力等等均成为我国全面开展绩效审计的驱动力。2001年审计署组织的退耕还林还草试点工程资金审计和农村电网审计、2002年组织的重点机场审计，以及2002年深圳市审计局组织的对12家市属医院的医疗设备采购、大型医疗设备使用和管理情况的审计等均是在此背景下实施。2003年7月，审计署制定《审计署2003至2007年审计工作发展规划》，明确提出财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计份量，争取到2007年投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。

我国的绩效审计带有明显的本土特征。首先，《审计法》及相关法律条文关于“真实、合法、效益”的规定，将绩效审计与财务审计揉合在一起，审计工作主要以查处和揭露国有企业严重损失浪费和国有资产流失为目的和内容。其次，审计对象主要是国有企业，属微观经济领域的效益审计，并较多地集中在对其财务成果的分析上，对其经济活动评价的深度和广度不够。第三，绩效审计主要由企业内部审计机构进行，国家审计机关尽管试验性地实施了一些绩效审计，但数量较少。第四，事后审计多，事前审计尚不多见，事中审计，即对经济活动过程中的控制和调节也比较少。第五，尽管我国施行绩效审计已初见成效，但是，及至今日，我国的绩效审计制度体系尚不健全，如尚无类似于美国《绩效成果法》的全国性法律及相关制度，现行的《审计法》、《预算法》及其实施条例也均未涉及该主题。绩效审计制度体系的不健全已成为我国全面开展绩效审计工作，提升审计质量的瓶颈。

四、完善我国绩效审计制度体系的建议

绩效审计制度是审计机关执行审计业务的规范，涉及《审计法》、《预算法》及其施行细则、各项工作指南、审计准则等。经由对各国绩效审计制度的比较，结合我国当前开展绩效审计中出现的问题，考虑近年来审计署关于绩效审计的重要举措，提出如下建议：

（一）修订《审计法》及其实施细则

我国现行的《审计法》颁布迄今已届十年，《审计法》及其实施细则均未明确提及绩效审计。然而，由于政治与社会环境的变迁，现行的《审计法》已无法充分适应当前审计业务的需求，修订《审计法》及相关的配套法令已成为必然，因此建议：第一，将绩效审计的概念、审计内容及程序等引入《审计法》；第二，为便于监督政府新兴计划，若修法缓不济急，则可先修订《审计法》实施细则，在不违背母法规定的前提下，先就绩效审计程序与结果的处理制订完整的配套措施。

（二）制定绩效审计准则及工作指南

准则是一种权威性的规范，用于确保审计质量、职业道德水平以及审计专业技术，使审计机关提交的审计报告能够获得社会公众的信赖与重视。推行绩效审计成功的国家均制定了绩效审计准则，如美国政府审计准则（俗称YellowBook黄皮书）的第六章为绩效审计工作准则，第七章为绩效审计报告准则。加拿大的《绩效审计工作指南》共包括四部分：第一部分介绍了绩效审计的内涵，第二部分说明绩效审计的基本特性，第三部分是绩效审计的工作规范，第四部分介绍审计长公署绩效审计质量管理系统的各项重要功能。我国目前尚无绩效审计准则及工作指南，因此建议：第一，从速制订并实施绩效审计准则，系统化、规范化、具体化绩效审计的工作依据和流程；第二，汇编绩效审计案例，作为审计人员办理绩效审计的参考，以利于经验承传。

（三）统一年度预算编制与绩效审计评价口径

预算是政府施政的财务计划，预算的编制应满足绩效评估的需要。我国《预算法》尚未引入绩效预算观念，各级政府编制的年度预算普遍存在施政计划目标不明确、缺乏绩效衡量指标与方法等问题，无法评估预算执行结果是否达成预期效益，因此建议：修订《预算法》，将绩效预算观念引入《预算法》。

（四）建立决算审计报告与行政机关奖惩关联机制

决算审计报告是预算与计划执行结果的评价报告，是政府整体财务系统中的反馈信息。当前我国的决算审计报告并未与行政机关奖惩机制相关联，决算审计报告中所揭露的各项审计意见普遍未受到行政机关的重视，同一问题重复发生，因此建议：修订各级政府预算编制与执行要点，将上年度预算执行绩效列为次年度预算分配额度的重要参考依据。

（五）健全行政部门绩效评估制度及评估指标

犹如公司必须对股东负责，政府也必须对纳税人负责，善尽公共资源管理与运用的职责。美国1993年的《政府绩效成果法》规定，各机关提交预算管理部门的年度绩效计划应包括如下内容：①计划绩效目标；②用客观、可量化与可评估的方式表达目标；③简要说明达成目标所需的工作过程、技术、资本、人力、信息等资源；④建立绩效指标；⑤确定计划成果与目标的对照基础；⑥说明所采用的效益评估方法。目前，我国行政机关尚未建立较为完善的绩效评估制度，因此建议：第一，参照美国的做法制定绩效成果法，健全绩效评估制度；第二，由权力部门推进落实绩效评估制度，以获得行政机关的积极参与支持；第三，各行政机关绩效评估结果列入年度决算报告，以配合立法机关监督施政的需要。

（六）提高绩效审计信息的公开性和时效性

审计机关对外提交的审计报告，在时效上均有滞后性，这削弱了审计报告的参考价值，因此建议：第一，就社会各界或纳税人所关心的议题而开展的项目调查，若不涉及国家机密或商业秘密，应适时予以公开；第二，设置审计机关发言人，选择适当信息，适时对外公开；第三，精选年度绩效审计案例，通过审计网站，对外公开。

（七）构建专业咨询机制

由于审计职能的变迁，许多先进国家的政府审计人员由过去传统的auditors的角色，演变为评估人员（evaluators）。美国自上世纪七十年代开始逐渐走向政策评估的时代，评估联邦政府的计划是否符合经济、效率与效益原则。我国的政府审计工作亦逐渐朝此方向发展，因此审计人员除必须具备基本的会计、审计等专业知识外，尚须具备其它自然与社会学科的专业知识，诸如公共管理学、企业管理学、经济学、公共政策、信息管理、法律、土木、建筑等，同时对于政府施政必须要有深刻的了解，只有这样才能胜任公共政策分析与评估政府计划执行绩效的职能。目前审计机关因受相关制度的制约，用人渠道受限，审计人员专业知识范围过于狭隘，因此建议：审计机关可参照加拿大政府的做法，建立“审计咨询委员会”（AuditAdvisoryCommittee），提供专业与技术咨询，委员们可来自审计署及社会各界，均应是其所属领域的领导者或知名专家。