行政司法建议(6篇)

行政司法建议篇1

一、我国司法建议在实践现状中存在的问题

在我们看到司法建议取得阶段性成绩同时，还应当以新的视角观察和审视新形势下法院司法建议可能面临的困难，多角度、全方位地去实现司法建议在我国现代化建设过程中的积极效应，消除消极的影响。

(一)立法不完善使司法建议缺乏刚性

司法建议的立法规定与司法实践严重脱节，并且法律未赋予司法建议的司法约束力，被建议单位没有向法院回应的义务。现行司法建议制度尚无自己的理论制度体系，还没有严格完整意义上的制度性规定，《意见》的规定比较笼统，指导性和可操作性不强。

(二)司法建议的范围不明确、程序不规范

适用司法建议的范围随意性大、不统一。在我国法律规定中，适用司法建议的案件范围并没有规定，这容易使得一些法官滥用权力，造成司法建议增加，浪费了司法资源。还有对司法建议的作用认识不统一，导致适用司法建议不均衡。各地方在司法建议程序方面仍有“地方特色”，没有形成像诉讼程序那样程序上的一致，其发送和备案程序存在混乱和无序，缺少必要的制约，这令司法建议难以建立制度，因为要形成制度就需整齐划一，像规章一样去执行。

(三)履行司法建议缺乏保障

履行司法建议缺乏相应的保障措施和制度，接收单位自然就没有受到各方面谴责的风险，“你建议你的，我继续干我的”这种独行思想大肆泛滥，很大程度上造成了司法建议工作不能全面开展，不能取得司法建议工作能够收到的社会效果、法律效果和政治效果，不能让司法建议更好地为我国法治社会的大局进行服务。

(四)法官的素质良莠不齐

一些法官常常以“官”态自居，脱离人民群众，只是简单的结案，并不是去解决事情的根源矛盾，造成民怨极深，常有当事人上访的事情发生;一些法官漠视群众的利益，办案效率低下，不能秉公执法，使司法公信力和司法权威受到严峻地考验;一些法官不尊重民意，害怕受到制约监督。由于法官片面追求政绩，为了自身的升迁和福利待遇及薪金的增长，他们极易变相增加司法建议的发出量，只追求量而忽视质，最终这样的滥用权力的行为会让社会大众不愿认同，甚至质疑司法建议制度的本身，不能很好地推行司法建议工作的开展和延续。

(五)缺少多元化纠纷解决机制

面对社会形式变化多端，立法的脚步很难及时跟上时代的迅速步伐，由于法律存在漏洞，社会管理极易出现矛盾尖锐化等问题。我国因缺少非诉讼纠纷解决机制，使诉讼成为惟一的选择，作为解决矛盾纠纷的最后手段，把所有案件不加区别、整齐划一地适用一种程序、一种解决方式，忽视了多元化纠纷解决机制的运用，导致单一纠纷解决方式与当前日益复杂的司法实践严重脱节，无法适应和难以回应社会对形式各异的纠纷解决路径的不同需求。

二、我国司法建议的完善路径研究

司法建议制度作为我国司法建设重要的部分，必然应遵守我国立法宗旨，保证社会利益，在平衡中发挥司法建议在司法领域内的能动作用，以“亲民、惠民、利民”为核心。笔者认为，对于司法建议制度其自身的合理性与科学性没有必要过多进行争议与质疑的情况下，更多的应当聚焦在司法建议制度完善的过程中应当加强的建设，从立法、司法等方面自上而下，组织协调，既积极行动又设立监督机制，确保改革的整体性和一致性。

(一)立法方面

司法建议制度的立法依据来源于司法建议权的法定。作为人民法院的一项专有权力，应当在我国法律中明文增设独立的条文予以明确，并制定专门的监督法，在立法上明确司法机关行使司法建议权力的职能，保障司法建议工作的开展。而且法律的使用离不开对法律的解释和理解，在立法的同时，还要积极推进司法解释工作，对法律规定中不明确的条文进行解释。

(二)司法方面

1、建立审核把关制度和辅助机关制度。对于各个业务庭室起草的司法建议，要求承办法官交其庭长进行审核，报院长签发，重要的司法建议还应当经过审判委员会进行集体讨论决定。辅助机关制度即在法院内部单独设立一个相关的辅助机关，拨划专业人员和高素质人才对司法建议进行归类研究，跟踪把握某些重大的司法建议，并经常保持与试点单位的联系，适时掌握经济社会等各方面的动态，善于发现和预测可能出现的问题，迅速向本部门或者上级主管部门反馈情况，以便提前做好准备工作。对于准备好的司法建议书，应将审查报告和材料报告汇总，制作一份司法建议的书面建议以供参考。

2、建立培训制度和考核评比制度。将司法建议的书写写作技术列入法官技能培训的一项要求，作为考核法官培训工作的内容，并搭建司法建议信息化交流平台，不断提高法官的技能;把司法建议工作情况特别是采用情况作为评价考核法院、部门的重要指标，引入法官岗位目标考核，作为考察其业绩和工作能力的一项指标，定期开展优秀司法建议的评比、刊登、展览活动。

3、将司法建议纳入审判程序。这里指纳入审判程序终结阶段，因为此阶段对于案件针对的事实、问题、证据均已明了，此时提出司法建议可保证本身具有更有力的针对性，使得司法建议的书写变得更有理有节，取得被建议单位的认同，产生更大的社会效果。

4、建立问责机制。对于司法建议发出的法官，如果其书写的司法建议及时有效，且被建议单位及时反馈，取得了良好的社会效果和法律效果，应该对于该法官进行表彰或者年度考核时进行加分;反之，如果法官随意发出的司法建议，内容空洞无物，没有充分的说理论据，不仅影响了人民法院的形象，造成滥用司法权的后果，这种不负责任的行为理应进行惩处，不仅仅要惩处法官个人，对于审批的人员例如庭长、主管院长也应批评或者采取其他惩处方式。

5、加强法官职业道德建设。对于法官职业道德建设，应当定期开展座谈会或者展览会，对于优秀的司法建议进行表彰，对于滥用司法建议权的行为要给予惩处。在思想上，积极开展各种培养干警先进执法观念的座谈会、宣教会;在行动上，对于审判工作中发现的普遍性问题或者需要提前警醒注意的问题，应当及时向有关单位提出司法建议，不能简单地一判了案。

6、吸收人民陪审员参与司法建议工作。人民陪审员也是有着深厚的社会经验的群体，他们对于司法建议中针对的问题提出与论证也能够提供有益的见解和帮助，让人民陪审员参与司法建议的工作，也是他们参与社会管理、实现人生价值的有效方式，在案件审理过程中，人民陪审员也同法官一样，有权参与案件审理的各个环节，故司法建议作为审判权的延伸，他们也同样有责任提出有意义的司法建议。

(三)执法方面

1、建立档案制度。对于法院发出的针对其行政行为的司法建议，应当备案登记，以省、市简称加“收建”进行排号收入，例如(2012)京收建1号，即2012年北京市某行政机关收到的1号司法建议文件。

2、建立反馈制度。反馈时间以5个工作日为宜;由接收的行政机关发出反馈意见书，对于司法建议内容是否得当等内容进行表述，以反射出行政机关对此类司法建议的想法，尤其是拒绝实行司法建议内容的反馈，应当着重论述拒绝的理由，以便以后司法建议在此方面做出时候进行经验的积累。

3、建立追踪制度。把司法建议实施的效果及时进行追踪，如果大有成效，应当通知发出单位，这种追踪行为能够更好地让法院融入司法服务社会大局的浪潮中，

4、建立专家评估制度。一些专业性较强的问题，可以聘用一些领域的专家，由专家提供意见，司法建议中遇到的相关问题，可以及时咨询专家。同时，对于司法建议真正付诸实施时所能遇到的执行风险，可以让专家事先预测，有助于行政机关行政行为的科学转化。

(四)监督方面

1、公民方面民众是司法建议制度的最大受益者。在具体实行上，应当在法院所管辖区设立司法建议的民众监督场所，以民众推举的代表为中心，开展司法建议工作，对于民众代表反馈的信息法院必须尊重，如有必要，可以将他们的意见附加在司法建议之中，这样笔者相信接收司法建议的有关部门或者企业，更能从宏观和微观观察他们行为的效果和收益。

2、媒体方面媒体关注的焦点及的信息能动引起社会民众的注意和关注，这有利于司法建议扩大社会效果，有助于司法建议质量的提高和保证。通过在报纸开辟司法建议书专栏;定期召开新闻会;在司法方面的杂志上刊登优秀的司法建议，以供其他法院进行参考;在电视频道上播放滚动字幕，或者针对本地区有重大影响的司法建议进行集中报道;在互联网上，可以采用成立司法建议查询网络和反馈墙等其他形式，向社会公开法院司法建议的工作信息，包括司法建议的内容、回馈情况、政府的工作动态等。

3、人大、党委方面我国人大和党委是我党执政性的体现，而且我国司法建议制度并不完善，不可避免有些司法建议存在不足或过激的问题，故理应对其进行监督。他们可以采取定期和不定期抽查的形式，可促使法院充分落实司法建议工作，建立并完善司法建议制度，提升我国法治的水平。同时法院也可以提出司法建议给人大和党委，预警社会风险，给它们提供参考依据，对于行政机关没有反馈而且法院和审判人员认为确有行政机关接收反馈的必要的司法建议，可以将该种司法建议交予人大或者党委机关，由它们参与保证司法社会服务职能的延伸，由党政辅助共同推动司法建议工作前进的步伐。

三、结语

行政司法建议篇2

[论文关键词]司法建议社会管理创新价值运用

作为一项“有中国特色的制度”，司法建议制度的产生和发展是有其现实需要的。早在上个世纪50年代，司法建议制度就已出现，并成为司法机关参与社会综合治理的一种方式。2009年6月26日，最高人民法院下发《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，要求“高度重视”司法建议。充分说明了最高人民法院和社会各界对于司法建议制度功能的重视以及对于司法建议工作、特别是能否得到反馈的具体问题的关心。这表明对于司法建议制度在学理上再也不能泛泛而谈，否则难以回应社会现实的需要。

一、司法建议性质法理分析

在目前一个多元化、综合性的司法职能体系中，司法建议作为参与社会管理职能的履行，对其性质定位问题，成为学者对司法建议学理分析中观点碰撞的主要焦点。关于司法建议的法律性质，目前理论界有三种观点，即职权（权力）说、职责（义务）说、权责一致说。持职权（权力）说的人认为，司法建议是法律授予人民法院的一种特殊职权；持职责（义务）说的人认为，司法建议的内容是要求人民法院在行使审判权的过程中发现不宜由法院直接处理的问题时，有向其他机关提出建议的义务，因而它是人民法院的一种职责；持权责一致说的人认为，司法建议既是人民法院的一种职权，同时也是人民法院的一种职责，是职权与职责的统一。界定司法建议的法律性质为何，需从司法建议的与司法裁决、软法①等类似制度的比较研究中获得认知。笔者认为，司法建议本质属性是一种建议，是一种综合性的司法权，它既包含有监督成分，如对行政法制的司法监督，又包含有司法指导成分，如对金融企业内部财务管理的司法建议。因此，司法建议是人民法院的一项法定职权，它来自法律的明确授予，可称之为司法建议权。

二、司法建议参与社会管理创新的价值功能

司法建议已经成为法院延伸司法审判职能，实现审判的法律效果与社会效果统一的重要工具和法院参与社会治安综合治理工作的形式和载体，为化解社会矛盾、增强全社会法律意识、提高社会管理水平、促进社会安定与和谐、建设法治社会发挥了重要作用。

（一）司法建议是能动司法的有效举措

司法建议作为人民法院的任务之一，其目的是宣传法律，教育人们遵纪守法，自觉履行法律规定的义务，享受法律所赋予的权利。人民法院通过对案件的开庭审理，使当事人和旁听群众受到法制教育，了解哪些行为是法律允许的，哪些行为是法律禁止的，从而依法行事；通过对审理的案件的分析，采用以案讲法、以案说法的方式形成司法建议，并有针对性地向有关行政机关提出，使相关行政机关认识到自己行政行为的违法和不当，加以纠正和改进。这是人民法院通过审判活动，在尊重司法客观规律的基础上，按照“为大局服务，为人民司法”的要求，充分发挥主观能动性，正确履行宪法和法律职能，最大限度地发挥司法在保护权益、解决纠纷、管理社会和实现公平正义功能的有效举措。

（二）司法建议是推动社会管理创新的有效途径

我国现正处在经济发展的高峰期，生产力水平有了极大提高，社会管理方面的诸多问题不断暴露出来，人民法院作为处理社会矛盾纠纷的重要机关，通过审理、执行行政案件，介入行政争议，能够清楚地发现行政机关在社会管理方面存在的漏洞和不足。如果能够适时地结合审判实际，有针对性地加以研究，提出司法建议，对行政机关以警示教育作用，使被建议行政机关认识到存在问题的重要性、严重性，自觉克服和纠正，这对于行政机关及时创新社会管理措施，堵塞漏洞，提高社会管理水平，依法正确履行社会管理职责将起到十分重要的作用。

（三）司法建议是实现办案法律效果和社会效果有机统一的有效方法

当前，我国社会生活正发生着巨大变化，社会经济处于发展的战略机遇期，社会矛盾集中凸显，社会管理正面临着许多新情况、新问题。要妥善有效化解矛盾纠纷，努力做到“案结事了”，必须实现法律效果与社会效果的有机统一。人民法院作为国家审判机关，从办理好每一个案件出发，要着眼于从源头上彻底解决纠纷，预防和减少类似问题的发生，对于在审判活动中发现的行政管理等问题，以司法建议的形式，向行政机关提供系统的解决方案，可以为被建议行政机关提供决策的依据和参考，使行政机关从有利于体现民生、解决人民群众生产、生活中存在的实际问题出发，及时调整行政管理决策，认真履行职责，提高行政执法的能力和社会管理水平，实现“两个效果”的有效统一。

三、司法建议在参与社会管理创新中的适用

（一）司法建议参与社会管理创新的正当性界定

司法建议是人民法院以审判机关的身份参与所有社会组织和公民共同承担的社会管理活动，是契合司法监督角色与社会公共组织角色的共同职责，而应运产生的一种有效形式。从这个意义上来说，司法建议本身就具有司法监督和服务社会的双重性质，既包含有司法监督的内容，辅助司法监督目的的实现，又服务社会、参与社会管理。但回到司法实践中，人民法院如何将司法建议触角正当、合法地延伸至社会管理中，这是解决司法建议正当性问题的关键所在。按照西方政治哲学家们提出的权力边际理论，司法活动的最大半径只能通达与履行法定职权直接关联的事项，除此之外，司法权不能再行扩张。这就决定着人民法院服务社会也应存在一个权力边界，遵循依法行使司法权的原则，而不得越权。

因此，司法建议的制发应遵循以下原则：（1）合法性原则。合法性原则要求司法建议的作出符合法律，不与法律相抵触。这一原则具体体现在以下几方面：一是司法建议依法作出，即该类司法建议是人民法院在案件审理过程中发现有关问题而提出，而非通过其它途径（如新闻媒体、理论研讨会等），不构成对其他单位和组织正当行使职权的干预。二是司法建议的内容合法，所提对策建议具有明确的法律政策依据，且对相关事宜的处置属于被建议对象的法定职责范围。（2）可行性原则。可行性原则要求人民法院提出司法建议时针对特定的问题，所提对策建议较为具体明确，可操作性强。（3）时效性原则。时效性原则要求该类司法建议所涉及的问题重要而紧急，需要立即引起被建议单位的重视，否则会造成重大损失，酿成严重后果。

（二）司法建议参与社会管理创新的适用范围

行政司法建议篇3

第一条为提高立法质量，促进广播影视立法程序科学化、规范化，根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等有关法律、法规，制定本规定。

第二条本规定适用于国家广播电影电视总局（以下简称总局）编制广播影视立法规划和计划，从事广播影视法律、行政法规、规章、规范性文件的起草、审查、决定、公布、备案、解释、清理、废止等活动。

第三条制定法律、行政法规、规章，应当严格遵循《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》确定的立法原则和立法程序。

法律、行政法规、规章的名称应当与内容相符。

第四条法规司在立法工作中承担下列职责：

（一）编制、组织和监督实施立法规划；

（二）拟订、组织和监督实施年度立法计划；

（三）组织起草法律、行政法规、规章；

（四）审核、协调各司（局）起草的规章送审稿；

（五）组织、指导、协调法制调研工作；

（六）组织回复全国人民代表大会及其常务委员会、国务院法制机构以及国务院各部、委、局、办等部门征求法律、行政法规、规章意见的函；

（七）负责规章备案和规范性文件的备案审查工作；

（八）组织对规章的解释；

（九）组织清理、汇编法律、行政法规、规章及规范性文件。

第五条各司（局）在立法工作中承担下列职责：

（一）每年向法规司提出拟制定法律、行政法规、规章的立项；

（二）起草与本司（局）业务相关的规章。规章内容涉及两个以上司（局）管理职能的，由主办司（局）负责组织相关部门联合起草；

（三）监督法律、行政法规、规章的实施；

（四）配合法规司回复全国人民代表大会及其常务委员会、国务院法制机构以及各部、委、局、办等部门征求法律、行政法规、规章意见的函，就与本司（局）相关的业务提出意见；

（五）负责规范性文件的备案工作；

（六）清理、解释与本司（局）业务相关的规章及规范性文件。

第二章立项

第六条法规司组织编制年度立法计划。各司（局）可以提出制定法律、行政法规和规章的立项建议，如果立项项目涉及两个以上司（局）业务的，主办司（局）和相关司（局）联合报送立项建议。

第七条立项建议应当包括下列内容：

(一)制定或修订法律、行政法规、规章的名称及必要性；

(二)拟确立的主要制度，规定行政许可、行政处罚的内容；

(三)起草负责人、联系方式、完成时间和进度安排；

(四)其他需要说明的问题。

立项建议中未对制定或修订法律、行政法规、规章的必要性进行论证，或拟确立的主要制度不符合《行政许可法》、《行政处罚法》等法律、行政法规规定的，不予立项。

第八条属于《立法法》第八条、第五十六条的事项，应当制定为法律、行政法规。

在总局行政管理职权范围内的下列事项，应当制定规章：

（一）依法规定行政处罚的；

（二）依法规定实施行政许可的；

（三）对管理方式做出重大变更的；

（四）对行政相对人利益产生较大影响的；

（五）需要国务院其他部门共同办理的。

第九条法规司根据各司（局）提出的立项建议，形成总局年度立法计划草案，报总局局长或分管副局长审批。

第十条法律、行政法规的立项申请，经总局审批后报送国务院、全国人民代表大会常务委员会。

第三章起草与审查

第十一条起草法律、行政法规，应当成立起草领导小组和起草工作小组。起草领导小组的组长由总局局长或分管副局长担任。起草工作小组的组长由法规司或相关业务司（局）的司（局）长担任，成员由法规司和相关司（局）人员共同组成，人员应相对固定，并配备必要的资金。原则上应当成立专家咨询小组。

起草规章，原则上由相关业务司（局）负责，涉及两个以上司（局）业务的，由主办司（局）会同相关司（局）起草，必要时法规司可以参与；法规司也可以直接组织负责起草。

第十二条起草法律、行政法规和规章，应当遵循法制统一原则，不得与上位法相矛盾或抵触。应当与现行有效、内容相关的法律、行政法规和规章相衔接和协调。

如果现行法律、行政法规和规章被新制定的法律、行政法规和规章所取代，应当写明予以废止。

第十三条起草法律、行政法规、规章，应当广泛收集国内外有关立法资料。应当采用书面征求意见、研讨会、座谈会等形式，广泛听取广播影视系统以及行政相对人等各方面意见。与国务院其他部门业务关系紧密的，应当充分征求国务院相关部门意见。

法律、行政法规新增行政许可项目、新增行政处罚种类及处罚幅度的，规章具体规定上位法设定的行政许可项目、依法新增行政处罚、具体规定行政处罚的，法律、行政法规、规章新增收费项目的，应当进行专项论证。必要时，可以向社会公开征求意见，举行听证会的，听证方式和程序依照有关法律、行政法规执行。

第十四条起草法律、行政法规、规章，应当详细记录征求意见的情况。有重大分歧意见的，应当充分协商。协商不成的，应当在上报送审稿时专门列出分歧意见，并说明对意见取舍的理由。

第十五条起草法律、行政法规和规章，应当框架结构严谨，逻辑性强，层次清楚，文字简明，用语准确，具有可操作性。应当符合立法用语和形式规范。

法律、行政法规可分为编、章、节。内容复杂的规章，可以分章，一般不分节。法律、行政法规、规章的内容用条文表述，条可分款、项、目，款不冠数字，项与目冠数字。

条的序号用中文数字依次表述，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。

第十六条起草法律、行政法规、规章应当同时起草送审稿说明，内容应包括：立法的必要性、起草的简要过程、需要说明的主要问题、征求意见的结果及存在的分歧、被修改法律文件的名称、条目及内容。

第十七条起草规章，应当严格遵循《行政许可法》、《行政处罚法》等规定：

（一）不得增设新的行政许可项目；

（二）具体规定实施行政许可条件的，不得增设违反上位法的其他条件；

（三）新增行政处罚的种类及处罚幅度限于警告及3万元以下罚款；

（四）依法规定行政强制措施。

第十八条法律、行政法规送审稿及其说明，以及法规司组织起草形成的规章草案及其说明，报总局局长或分管副局长审定后，提出提请总局局务会议审议的建议。

第十九条各司（局）负责起草规章的，应当将规章送审稿及其说明各十份报送法规司审核。并附上所征求意见的书面材料及国内外有关立法资料等。

未提供齐备材料的，法规司可要求起草司（局）补充。不作补充的，不予审查。

第二十条法规司审核规章送审稿，应充分听取各方面意见，在与起草司（局）协商的基础上，对规章送审稿进行修改，形成上报总局局务会议审议的草案和新的说明。

发现有不符合第十二条至十七条规定的，法规司应当协调起草司（局）修改。

规章草案和说明可以由法规司和起草司（局）主要负责人签署，需要会签的，由有关司（局）会签后，报总局局长或分管副局长审定，提出提请总局局务会议审议的建议。

第四章决定与公布

第二十一条法律、行政法规送审稿及规章草案应当经总局局务会议审议决定。

法律、行政法规送审稿的审议，由法规司作送审稿的说明。

规章草案的审议，由法规司或起草司（局）作草案的说明。

第二十二条局务会议原则通过的法律、行政法规送审稿，起草小组应当修改后，报局长签署，依照《立法法》、《行政法规制定程序条例》规定的程序上报国务院。

总局局务会议审议原则通过的规章草案，法规司应当商起草司（局）修改后，报总局局长签署，以总局令形式公布。

第二十三条规章公布后，应当及时在总局政府登载。

总局和国务院其他部门联合制定的规章，由总局和国务院其他部门的部门首长共同署名公布，使用主办机关的命令序号。

第二十四条规章原则上至少应自公布之日起三十日后施行。

第五章解释与备案

第二十五条法律的解释权由全国人民代表大会常务委员会行使。

由总局负责起草的法律，全国人民代表大会常务委员会要求制定机关提出解释意见的，由法规司组织起草司（局）提出意见，报总局局长或分管副局长签发，以总局发文形式回复。

第二十六条行政法规的解释权由国务院行使。

由总局负责起草的行政法规，国务院要求制定机关提出解释意见的，由法规司组织起草司（局）提出意见，报总局局长或分管副局长签发，以总局发文形式回复。

第二十七条规章的解释权由总局行使。需要解释的，由起草司（局）提出解释意见，送法规司审查或直接由法规司组织起草解释意见，经有关司（局）会签，报总局局长或分管副局长签发，以总局发文形式。

规章的解释与规章具有同等效力。

第二十八条自规章公布之日起三十日内，法规司应当拟出备案报告，连同规章副本和起草说明各十份报送国务院法制机构备案。

规范性文件的起草司（局），应自规范性文件公布之日起三十日内，将规范性文件副本送法规司备案。备案后，发现规范性文件存在违法设定行政许可、行政处罚及行政强制措施等内容，法规司应当向起草司（局）及时指出，并向总局局长或分管副局长提出修改或废止的建议。

第六章清理、汇编、修改与废止

第二十九条对现行的行政法规、规章，法规司应当会同各有关司（局）及时清理，并根据清理结果，提出修改或废止意见。

第三十条法规司每年应将上一年出台的法律、行政法规、规章及重要的规范性文件汇编成册。

第三十一条法律、行政法规的修改和废止，由法规司组织各司（局）提出相关建议，进行审核，报局务会议审议批准后，书面报送国务院法制机构。

规章的废止，由各司（局）提出具体建议，法规司审核，报局务会议审议通过后，经总局局长签署，以总局令形式公布。

第七章附则

第三十二条总局和国务院其他部委、直属机构联合制定的规章，依照本规定的有关条款办理。

第三十三条规范性文件的起草、审核等程序参照本规定执行。

行政司法建议篇4

关键词：司法建议；效果；功能定位；转变

中图分类号：D92504文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）07-0099-04

作者简介：杜健荣（1981-），男，纳西族，云南丽江人，云南大学法学院讲师，法学博士，研究方向：法哲学、法社会学。一、问题的提出

自最高人民法院印发《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会服务提供司法服务的通知》（简称《通知》）（2007）至今已有八年，而印发《关于加强司法建议工作的意见》（简称《意见》）（2012）也已有三年。在司法政策的指引和推动下，各级法院在数年间发出了大量司法建议，内容涵盖社会风险防范、行政行为规范、经济社会发展战略、环境保护、食品安全、预防违法犯罪等有关社会生活各个方面的重要议题，建议对象逐步从行政机关扩展到事业单位、行业协会以及中小企业，制作发送建议的相应工作流程和制度保障也得到了不断完善。可以说，作为“法律赋予人民法院的重要职责，人民法院工作的重要组成部分，充分发挥审判职能作用的重要方式”，各级法院的确按照最高人民法院的要求，“更加重视运用司法建议”，为社会发展和法律实施作出了贡献。①

作为一项从当代中国政治法律实践中生发出的具有中国特色的制度，司法建议在取得一定成绩的同时，也面临着一些基于特定环境及条件而出现的困难。从目前的情况看，最大的难题在于司法建议的效果不佳，主要表现为建议在发出之后被相关单位所采纳、真正转变为社会管理实际工作中的决策和措施，并产生积极社会效果的数量在总量中所占比重较低。②在许多法官和研究者看来，这一状况的存在不仅极大地制约了司法建议作为一项制度的价值体现，还因为关涉制度存在的必要性而可能影响到其未来发展，因此有必要尽快加以解决。当然，这里所说的效果难题不是一个孤立的问题，而是一系列问题共同作用产生的结果，因此其解决也就需要综合多种措施和手段。到目前为止，法院系统已经在提高建议质量、完善建议的制作和签发流程、加强与被建议单位之间的沟通联系、呼吁被建议单位特别是行政机关提高对司法建议的重视程度等方面做了许多工作，上述最高人民法院的两份文件也有不少内容与此相关。但是一段时间以来的实践表明，这些措施的采取并没有能够有效改变司法建议的效果状况，这使得关心这一问题的实务和理论工作者不得不继续寻找新的解决方法。

近年来，开始有论者将关注点集中到司法建议的强制力方面。他们认为，在目前司法建议质量提升空间不足、社会重视程度有限的情况下，只有经由专门立法明确被建议单位相应的回复、采纳的责任，才能够从根本上解决司法建议不受重视、采纳率低等问题。[1]这种观点在目前得到了颇为广泛的认同，在2015年的全国人大会议上，还有来自法院系统的代表专门就此提出提案，[2]意味着这一构想已经开始从理论层面向实践层面发展。如果仅就目的与手段间的对应关系来看，这种观点有一定的合理性：作为直接而有效的手段，强制力的赋予的确可以提高司法建议的权威，并给被建议单位更大的回应压力。但是这种设想的缺陷也是显而易见的：从理论上说，这种期待中的强制力本身与司法建议的属性相矛盾，一旦附加了这种强制性的效力，司法建议就会演变成“司法命令”或“司法指令”，从而发生性质上的变化；而从现实来看，这种观点也忽视了司法建议所处的客观环境，在行政机关作为司法建议主要对象的情况下，对司法机关的这种赋权不符合司法与行政在权力结构中的位置及其相互关系，因而实现的可能性较低。从这个意义上说，“如何使司法建议获得实际效果”这个问题仍未得到有效的解决。

如果进一步思考，我们会发现“如何使司法建议获得实际效果”这种提问方式本身也是有问题的，因为这种提问方式预设了“司法建议应当具有实际效果”这一前提，而这个前提并非不证自明，也未得到过深入的反思。从逻辑学的角度看，在讨论上述问题之前，有必要先厘清一些具有基础性意义的问题，例如：为什么我们会认为司法建议应当具有实际效果？司法建议活动是否应当追求这样的效果？以及，这种对效果的追求在现实中是否真正可欲？对这些问题的追问可能有助于我们重新认识司法建议效果问题发生的原因，并帮助我们转变思路，从目前面临的理论困境中走出，去发现完善司法建议制度的新路径。

二、现有功能定位及其形成原因

首先需要讨论的问题是，为什么当前的理论与实践如此重视司法建议的效果？在笔者看来，这是由司法建议制度的功能定位所决定的。所谓功能定位，是指制度的设计者或推动者对于该项制度所应当实现的基本功能的预期。从一般意义上说，每一种制度的建立或实施都承载了特定的功能定位，这种定位不仅关系到该项制度在实施过程中具体的操作方式，也关系到对该制度的实施是否已经达到预期目标的评价标准。

从制度设计上看，司法建议被定位为针对现实问题的解决方案提供者。这首先体现在最高人民法院的一系列正式表达当中，例如在2007年的《通知》中，最高人民法院要求各级法院“注意发现深层次存在的问题，结合审判案件的具体情况，有针对性地提出意见和建议。对发现的问题要认真研究，叙述清楚，分析产生问题的原因；要根据相关法律法规和政策依据，充分阐明提出建议的理由和根据。同时注意措词得当、方法适当、切实可行，易被有关部门或人员采纳”。2012年的《意见》进一步明确要求“提出司法建议要坚持必要性、针对性、规范性和实效性原则，做到把握问题准确，分析问题透彻，依据充足，说理充分，建议客观合理，方案切实可行”。从这些表述可以看出，司法建议应当包含两个部分的内容：一是对“有关单位在工作方法、管理体制、规章制度等方面存在重大问题”进行分析和说明，即围绕审判和调研指出有关单位面临的问题或存在的不足；二是针对上述问题提出解决方案，这种方案应当具有具体性、可行性。而在这两个部分之间，存在着一种递进关系，表述问题是前提，提出解决方案是目的，司法机关在制作司法建议的时候，需要把主要精力放在“对策”的提出上面，也就是问题解决方案的构思设计上，而对于存在问题及其原因的分析则只需以“清楚”作为标准。这种态度也反映在实际工作当中，最高人民法院在2012年评选了10件“全国法院十大司法建议”和50件“全国法院优秀司法建议”，这些获奖建议的一个共同特征就是提出的建议较为细致具体。在总共60件优秀司法建议中，有48件提出了两项以上的具体改进建议，最多的一件共提出了十二项具体建议，有33件关于具体建议的篇幅等于或大于问题分析的篇幅，有8件甚至只有操作实施的建议部分而没有问题描述和原因分析部分。[3]

这种功能定位符合对“建议”一词的常规理解：“对事情的处置所提出的具体意见”，[4]当然，更重要的是，这种定位还包含了制度设计者的一些判断和期望：

首先，提供解决方案被视为是对司法能力的一种拓展。最高人民法院多次强调，提出司法建议是“延伸审判职能的重要途径”，这句话可以从两方面加以解读：一方面，它说明了司法建议的内容来源，即司法建议应当是法院对于在案件审判过程中所发现的、不属于案件审理内容本身但与案件有着密切关系的各项问题发出的，是对审判涉及的未尽问题的一种处理，这种处理的基础在于法院经由审判活动而对相关情况和材料的掌握；另一方面，它也说明了法院发出司法建议的能力基础，即法院对与案件审理有关的问题所具有的判断力。一如我们所知，审判活动的最终目标是要作出决定，对于争讼的案件，法院在理论上既有权力作出判断，也有能力做出判断。将司法建议视作审判的延伸，显然也包含了这样的含义：由于建议所涉及的问题与审判活动具有密切关联，因此法院能够将作出具体判决的能力有效转化为提出具体对策措施的能力。由此看来，将提供问题解决方案作为司法建议的功能定位，前提是法院对自身制定此类方案能力的自信。

其次，提供解决方案被当做是对相关政策要求的一种回应。无论是关于司法建议的文件规定或是研究成果，都经常提到“和谐社会建设”或“社会管理创新”等政策性词汇，这说明司法建议的发展与政策要求之间具有十分紧密的关系，被认为是法院参与社会管理创新、服务和谐社会建设的一种重要方式。就社会管理创新而言，对于行政机关和企事业单位在建章立制、日常管理中存在的缺陷或漏洞，以司法建议的方式加以指出，能够提高社会管理的整体水平。就和谐社会建设而言，司法建议通过查找问题根源的方式促进相关单位改变行为方式，以诉讼外的方法解决诉讼争议的问题，可以达到预防纠纷再次发生、减少社会矛盾的效果。值得注意的是，无论是社会管理创新还是和谐社会建设，在一定程度上都需要以实际结果作为检验标准：要么是完善了管理方法，提高了社会秩序化水平；要么是消解了纠纷，提高了社会的协调性程度。司法建议制度要体现其政策价值，就需要证明能够对此种结果具有促进作用，而在直观层面上，通过对相关单位存在或面临的问题提出具体的、具有可操作性的解决方案，帮助其完善制度、预防矛盾冲突，无疑最能体现这一点。从这个意义上说，虽然并不是只有包含具体的问题解决方案才能被称为“建议”，但是通过提供此种类型的建议，并尽可能促使这些方案转化为现实，能够帮助司法机关更好地回应政策要求，完成某些政治上的任务。

再次，提供问题解决方案也承载了法院系统提升自身影响力的愿望。近年来，虽然法院的各项工作有了较大的发展，但是由于多方面的原因，司法权威尚未得到有效树立，法院的地位和影响力还有待提升。在这种情况下，法院系统需要更加努力地证明自身的价值与作用，并强化对社会各领域的影响。从一般意义上说，首要的选择当然是通过主要业务也即审判活动来实现，但是这方面的工作并不容易取得成效，这不仅是因为判决本身很难真正解决纠纷与矛盾，也因为各种利益关系越来越难以平衡，判决常常引发争议且难以落实。因此，有必要在审判活动之外寻找突破口，而司法建议在这方面具有潜力：“法院通过协调和解方式，以判决之外的手段躲避了诸多无力予以审查的政策性难题，同时针对地方公共政策积极发送司法建议，又避免了被过度边缘化的危险，巩固了自身在整个政治序列中的地位。”[5]这主要是因为，通过向被建议单位提供具体问题的解决方案，实际上是在不受案件情况和诉讼程序限制的情况下，经由“法理”和“常识”对各种类型的社会主体提供指引和帮助，这样做不仅能够产生直接的社会效益，更能够经由这种介入凸显法院工作的重要性，并且在与被建议单位的互动中逐步建立法院专业、负责、有能力的社会形象，从而不断提高法院对社会经济发展的影响力。

在这样的功能定位之下，司法建议的实际效果也就顺理成章地成为关注的重点，正如最高人民法院所要求的：“司法建议工作应当……增强建议效果，推动司法建议工作依法有序开展，努力实现司法建议工作的法律效果和社会效果的有机统一。”这一点很容易得到理解：一方面，问题解决方案的提出本身就包含了一种对实际效果的期待。司法建议在实践中的效果是其实现功能定位所服务的目标最大化的重要条件，司法建议被采纳的比例越高，对实际问题的影响力越大，就越能说明它对和谐社会建设、社会管理创新的意义。此外，虽然从理论上说法院对于各种类型的社会组织和机构是否能够真正解决现存的问题并不负有特定的责任，但是一旦在建议中提出了明确的对策和措施，就等于是将这些对策和措施的实现与法院的专业性和权威性等因素相关联，建议未获采纳也会构成对法院开展司法建议工作积极性的一种影响；另一方面，在这样的功能定位下，效果也是司法建议质量最直接的评价标准。在实践中，司法建议涉及的领域、内容十分广泛，且具有一定的地方性色彩，因此对其质量仅从内容本身不易衡量，对问题的分析部分尚可以依据现有材料和语言、逻辑进行评价，而对于提出的问题解决方案，其“合理”或“可行”与否则很难在理论上判断，只有放置到现实当中，看哪些建议被采纳，哪些建议真正解决了问题，才能最终对其价值进行证明，也正因为如此，各级法院对司法建议的评价标准与效果直接挂钩，在衡量一个司法建议是否优秀的时候，主要都是依据“反馈情况”和“社会效果”这两项指标。

三、功能定位偏差与效果难题

可以说，司法建议的功能定位以及因此而形成的效果诉求，部分是出于社会需要，而更主要的则是受到司法机关自身理想和愿望的指引。就这个出发点而言，对司法建议作出这样的功能定位是可以理解的，但是也必须注意到，功能定位不仅要有理想性，更应当具备现实性，也就是说，功能定位应当与该项制度在特定社会环境中所能够实现的功能保持基本一致，如果超出了这个范围，则不仅预期目标无法达成，反而还会造成功能上的紊乱。从这个角度看来，司法建议的现有功能定位存在偏差，它在一些方面忽视了社会现实条件限制以及不同社会领域间的差异，使得预期的功能在实践中难以得到发挥。

首先，以提出问题解决方案为核心的定位忽视了法院能力上的限度。前文提到，司法建议的功能定位与法院对自身的能力判断有着紧密联系，可以说正是这种对能力的自信支撑着有关司法建议的一系列实践。问题在于，结合实际情况来看，这种判断可能是不正确的。虽然我们并不怀疑法院在案件审判中的决策能力，但是并不能因此认为其同样也具有为其他相关问题提供解决方案的能力，因为案件审理处理的问题与司法建议涉及的问题有明显差别。在案件审理中，法院的主要工作是认定事实并进行合法性的判断，而相比之下司法建议所覆盖的内容要广泛得多，最高人民法院明确规定应当提出司法建议的情形有九种，而这九种情形不仅包括对合法性的判断问题，也包括经济社会发展重大问题、相关行业或部门工作中存在的普遍问题、国家利益公共利益受到损害或威胁、民生问题、尚未彻底解决的纠纷等经济社会领域的治理问题，它们中的大部分与合法性判断没有直接关系，而司法机关在处理这些问题时也并没有特别的优势。更大的困难在于，有相当一部分司法建议所针对的是社会公认的长期存在而难以解决的问题，例如征地补偿纠纷、食品安全生产与监管、煤矿监管与涉煤矿矛盾纠纷、网吧经营管理、信用卡使用与监管、政府信息公开、欠薪追讨、假冒注册商标、学校安全管理、医患纠纷解决等等。对于这些问题，由于牵涉复杂的社会因素，因此历经多年整顿治理一直未能得到根本性的解决，而相关的大量研究也未能提出多少真正具有可操作性的方案。在这种情况下，实际上也很难指望法官在短短数千字或数百字的建议中有所改变。也正因为存在这样的能力限度，许多司法建议提不出具体对策，只能诉诸于一些空泛的表述，例如“高度重视”“认真学习”“加强领导”等等，这种难以避免的模糊性和空洞性直接制约了司法建议的功能实现。

其次，这种功能定位忽视了法院与被建议单位在信息上的不对称问题。通常认为，司法建议的一个优势在于作为审判机关的法院掌握较多案件信息，能够由此发现深层次的问题并提出相应解决方案。但这种观点只具有部分的正确性。的确，法院在对问题的发现上具有信息优势，例如其较有可能在审理某一类案件过程中发现其背后存在的制度缺陷或管理漏洞，但是我们并不能因此认为这种优势可以直接转化为提出解决方案的优势，从本质上说这是两个层面的操作。要形成一套具体可行的解决方案，不仅需要对存在问题的表现及其产生原因有较为深入的了解，还需要对制约问题解决的相关因素有充分把握，并且对这些措施的可行性能进行合理预见。这意味着，要为其他单位提供问题解决方案，必须拥有更多或至少相当的信息。然而作为审判机关，法院关心并能够掌握的主要是合法性方面的信息，而对于操作性信息掌握较少，特别是相较于行政机关，无论是对其决策过程还是决策依据都缺乏深入了解，正如有法官所指出的：“法官对政府的东西是不熟的，特别是政府的很多政策，政府的一些大的经济决策，法官不可能把心思用来研究经济，只能说尽量考虑经济建设、稳定，但是很多东西需要政府反馈他们的信息。”[6]在这种缺乏信息支撑的情况下，司法建议实际上很难提出符合现实情况的、具有较强可操作性的解决方案，许多建议虽然在外观上具有合理性和完整性，但是，对于被建议单位来说，可能是不具备实施条件或是已经采取过的措施，这种欠缺使得建议难以得到采纳与落实。

再次，这种功能定位忽视了法院与被建议单位对于问题解决的立场差异。即使上述能力不足和信息不对称的缺陷能够得到克服，解决方案的落实仍然面临障碍。从本质上说，由于真正的解决问题主体是各被建议单位，因此法院在提出司法建议时，需要设身处地地为被建议单位考虑什么样的解决方案是最有效的，二者的思维方式越接近，解决方案被采纳的可能性就越高。但是，由于受各自系统属性的限制，法院在提供解决方案时的立场仍不可避免地与被建议单位产生差异，对法院来说，发出司法建议的直接目的在于纠正违法、弥补漏洞，提高相关单位的管理水平和行为的法治化程度，因此在提出的方案中倾向于通过法律化的方式来进行处理，这使得诸如“完善规章制度”“加强对法律规范的学习”等语句在司法建议中颇为常见。而对于被建议单位来说，法律因素只是需要考虑的多种因素之一，法律化的解决方法只是多样化的解决方法中的一种，正如有研究者所指出的：“建议对象和其他行动主体在进行行为选择时，往往并不是从最低底线的角度来看待法律，而是将其作为一个与其他因素（如人情、经济等）进行竞争的因素。这种极具功利性的考量直接影响着建议对象和其他行动主体对司法建议信息的转化。”[7]例如对行政机关来说，对解决方案的选取必须考虑到管理的有效性和行动的便利性，而对企业来说，则需要考虑其与经济效益之间的关系，这就使得司法建议提出的方案常常难以引起共鸣，这种情况甚至会影响到对司法建议的回复，因为有许多深层次的复杂因素并不适合以正式的方式进行表达。

现有的功能定位在实践中所面临的这些问题，从本质上说是没有充分认识社会结构形态发展变化所导致的。根据系统理论的观点，现代社会的一个基本特征就是社会的各个领域按照特定的功能进行分化，形成诸如政治系统、经济系统、法律系统等功能系统，每一个系统均有其专门化的功能。[8]基于特定功能的社会系统都有自身的运行逻辑和生产机制，因而不可能对其他系统进行干涉，因此，在社会功能分化程度较高的社会中，司法建议是无需存在同时也是无法存在的：首先，由于系统的功能和运作的方式都各不相同，因此作为法律系统核心组成部分的法院既无义务也无能力为其他系统中的机构提供建议；其次，如果法院发出这一类型的建议，会被认为是对功能分化及权力分立的一种僭越，是对其他机构的一种干涉，其行为本身不仅会被抵制，而且还会受到舆论的批评；再次，功能分化虽然意味着各个功能系统之间要相互协作配合才能维持社会的运转与稳定，但是它们之间也构成相互的制约，对行政机关来说这种制约主要表现为司法审查，而司法审查与司法建议本身存在抵牾，因为司法机关一旦通过建议的方式介入行政活动，在进行司法审查的时候就难以保证其中立性和专业性。从这个意义上说，司法建议的存在本身在一定程度上表明了当前中国社会各系统之间的分化尚不充分，相互之间还存在一定的重叠和交叉地带，系统间的影响或干涉仍然有可能存在。但是即便如此，我们也不能忽视当前已经存在的功能分化现实，而且随着系统分化程度的提高，跨系统的运作会变得越来越困难。可以说，这是司法建议制度不得不面对的现实，也是在确定其功能定位时必须考虑的因素。而现有的定位似乎没有考虑到系统功能分化的现状与趋势，反而急于看到法律系统所生产出来的产品能够影响政治系统和经济系统的活动，如此，则不可避免地要面临效果不佳的状况。可以说，正是这种功能定位上的偏差导致了效果难题，而这种难题也是常规性的方法所难以解决的。

四、功能定位转变与效果难题之破解

从上面的分析可以看出，功能定位偏差是导致司法建议效果难题的主要原因，要破解这一难题，就必须对现有功能定位进行修正。这意味着应当放弃现有的将司法建议作为问题解决方案提供者的做法，从更符合司法建议自身特性的基础出发，寻求一种既能发挥法院专长又不破坏系统分化的合理定位。

在笔者看来，司法建议的新功能应当定位于对制度、管理等活动中存在的缺陷和漏洞等问题的指出。对解决方案的提供超出了司法机关的能力范围和系统边界，而指明问题则符合司法建议的自身优势及社会需求。实践证明，由于现实社会条件的限制，许多在理论上本应由各单位自行发现并解决的问题，诸如导致某类案件反复发生的管理或制度的缺漏、有可能导致行政机关败诉的合法性规范性缺失的行政行为等等，如果不经由法院指出，有可能被长期忽视而得不到修正与弥补。这些条件限制包括：一方面，社会主体获取司法信息的渠道较为有限，虽然目前判决书实现普遍公开较之过去已经是极大的进步，但是检索和查询仍然不够便利，且判决书之外的信息仍然难以获得；另一方面，各种社会主体通过判决发现问题的意识和能力也明显不足，正如有研究者所指出的，“我国政府部门或者行业协会，尚未普遍性地形成这样的观念，即从案件的司法裁判中获取社会管理的信息。……海量的司法裁判案件散落于当事人、律师事务所、法院档案室之中，行业协会或者政府部门即使有心去搜集整理，也缺乏足够的能力与渠道。其尚未形成主动获取信息查找问题的习惯。”[9]在这种情况下，由法院通过司法建议的形式对问题加以指明，具有积极的意义。从这个意义上说，新的功能定位是对原先的一种简化。

在这种定位之下，司法建议主要应当由两部分构成：问题描述与原因分析。就问题描述部分而言，主要涉及司法机关对通过审判活动所发现的需要解决问题的基本概括，例如指出与案件有关的不合法行为，或者在规章制度或管理中存在的明显的漏洞，这种对问题的总结应当与审判活动密切相关，而且重点在于对合法性的判断，只有这样，才能体现其作为司法活动的基本特点。就此而言，与审判活动没有直接关联的“调研”不应成为提出司法建议的基础，因为这种调研既非法院本职工作，也不是法院的专长，不能体现其专门化属性。就原因分析部分而言，虽然并不是所有的问题都能够找到明确的原因，但是法院也有必要对于所涉问题法律上的原因进行分析，重点指出因制度设计、对行为合法性规制不足而带来的不利后果，使被建议单位能够在法律层面上加深对缺陷、漏洞的认识。在此基础上，司法建议一般不再提出具体解决方案，而仅需从一般性层面上建议相关单位注意司法机关所指出的问题，只有在被建议单位明显表现出对法律规则、法律程序和法律技术缺乏基本认知的情况下，才有必要从法律角度提供具体的指引。

这种定位的优点在于既发挥了司法机关的优势，起到了提醒注意和促进反思的作用，同时也符合各社会系统之间的分化状况，尊重了被建议单位自身的特殊性与自主性，不会演变成一种软性的干涉。更重要的是，这种功能定位的转变可以使法院从对建议效果的过度强调中解放出来：首先，新的定位并不包含对效果的特别诉求，它所期待的只是被建议单位对现存问题的认知，至于是否采取相应的解决措施，以及采取哪些具体对策，都留给相关单位自己解决，在这种情况下，就不再存在建议是否被采纳的问题，也不会因此而损害司法的专业性和权威性；其次，由于大大减少了具体对策措施的内容，因而在评价上也就不再以是否被采纳、是否转变为标准，而只通过司法建议是否发现了真问题、对问题的分析是否深入透彻来进行观察，这样也就降低了法院为了证明建议效果而必须不断催促、回访、提醒的压力。总体来说，虽然这种功能转变在一定程度上缩小了司法建议的活动空间，但是从长远来看，它是司法建议回归自身、以符合系统沟通基本规律的形式更好发挥作用的必经之路。

注释：

①值得注意的是，这里所说的司法建议主要是非法定意义上的。所谓法定司法建议是指依据我国《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于执行若干问题的解释》的规定，由法院在诉讼过程中建议行政机关对妨害诉讼程序或执行程序的单位和个人给予处罚、对行政机关拒绝履行判决裁定的建议其上级机关给予法律处分的活动；而非法定司法建议则是指各级法院在法律没有明确规定的情况下，在审判活动之外为行政机关等社会主体完善管理、填补漏洞、改进工作而提出的建设性意见。

②关于司法建议效果的论述可参见刘武俊.反思司法建议“石沉大海”的命运[N].法制日报，2007-01-24；沈志先.延伸审判职能，提升服务水平――上海法院推进司法建议工作的思考与实践[J].人民司法，2011，（21）；詹婷.人民法院司法建议制度实证研究――基于经典司法建议的考察[N].重庆科技学院学报，2014，（8）等。

参考文献：

[1]马荣，韩俊，谢新竹.司法建议法律效力初探[J].南京社会科学，2012，（6）.

[2]司法建议功能弱化，张坚代表建议赋予法院司法建议强制性[EB/OL].http：∥wwwlegaldailycomcn/zt/content/2015-03/13/content_5999529htm？node=74581.

[3]沈德咏.全国法院优秀司法建议选编[G].北京：人民法院出版社，2013.

[4]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[K].北京：商务印书馆，2012.

[5]卢超.行政诉讼司法建议制度的功能衍化[J].法学研究，2015，（3）.

[6]张永和.武侯陪审――透过法社会学与法人类学的观察[M].北京：法律出版社，2009∶106.

[7]郑智航.司法建议制度设计的认识偏差及校正――以法院参与社会管理创新为背景[J].法学，2015，（2）.

行政司法建议篇5

第一条、为规范劳动和社会保障部立法工作，提高立法效率，保证立法质量，制定本规定。

第二条本规定所称立法工作包括：

（一）劳动和社会保障部代起草法律草案和行政法规草案的工作；

（二）劳动和社会保障部制定颁布部门规章的工作；

（三）劳动和社会保障部参与的其他立法工作。

第三条、立法工作应适应建立社会主义市场经济体制需要，贯彻立法决策与改革决策紧密结合的指导思想。

立法工作应遵循统筹规划、突出重点、注重实效、急需先立、逐步完善的原则。

立法工作应坚持从实际出发，深入调查研究，广泛听取各方面意见，并借鉴国内外立法经验。

第四条、立法工作应在法定权限范围内按照规定程序进行。

第五条、法制司负责综合管理劳动和社会保险立法工作。

第二章、规划、起草和审核

第六条、法制司根据劳动和社会保障事业发展规划、有关业务司局报送的立法项目建议书和实际工作需要拟定部立法规划和年度计划，经部务会议审定后施行。

立法规划和年度计划应包括立法项目名称、主要内容、起草单位、项目负责人、完成时间等内容。

各司局可根据工作需要，每年向法制司送交年度立法项目建议书。项目建议书应包括立法名称、主要内容、负责人、完成时间及立法必要性、可行性的论证材料等。

第七条、立法规划和年度计划由法制司负责组织实施，并可根据执行过程中的实际情况，对规划和计划提出调整建议，报部务会议批准后进行调整。

第八条、列入立法规划和年度计划的法律草案和行政法规草案，由法制司组织相关业务司局成立起草小组负责起草；部门规章由主管业务司局会同法制司成立起草小组负责起草，并征求相关业务司局的意见。

起草法律草案、行政法规草案和部门规章，应听取有关方面的专家、学者和实际工作者的意见。

第九条、法律草案、行政法规草案和部门规章应包括明确的立法目的和依据，应对适用范围、规范内容、法律责任、施行日期等作出明确规定。

法律草案、行政法规草案和部门规章应做到结构严谨，条理清晰，用语规范，文字简明，内容完整，并对专门词汇进行定义说明。

第十条、部门规章定稿后，由起草小组主要负责人签署，送法制司进行审核，同时应附送起草说明和有关背景材料。

第十一条、对法律草案、行政法规草案和部门规章，法制司应审核以下内容：

（一）立法依据是否充分；

（二）起草的法律草案是否与宪法或现行法律相抵触；行政法规草案是否与宪法或现行法律、其他行政法规相抵触；部门规章是否与宪法和现行法律、行政法规及其他部门规章相抵触；

（三）内容是否完整、明确、具体、可行、与同一层次的法律、行政法规和部门规章是否交叉、重复；

（四）形式是否符合法律规范的要求；

（五）结构是否合理，文字表达是否准确；

（六）与其他部门主管的业务工作有关的，是否进行过协调，意见是否一致；

（七）其他应当审核的内容。

第十二条、审核法律草案、行政法规草案和部门规章，法制司应组织征求国务院有关部门、全国总工会、地方劳动保障部门、企业及社会有关方面的意见，并邀请专家学者参加论证修改。

第十三条、经审核符合要求的法律草案、行政法规草案和部门规章，应及时提请部务会议审议，并附送审文本、起草说明和审核说明。

第十四条、经审核不符合要求的法律草案、行政法规草案和部门规章，由法制司向起草小组提出修改意见，经起草小组修改后再提交部务会议审议。

第十五条、经部务会议审议通过的法律草案和行政法规草案，由部长签署后报送国务院。

对报送国务院的法律草案和行政法规草案，由法制司统一负责与国务院法制办公室和全国人大常委会法制工作委员会联系。

第三章、公布、备案和解释

第十六条、经国务院批准，授权劳动和社会保障部的行政法规和部务会议审议通过的部门规章，由部长签发部令予以颁布。

第十七条、对授权颁布的行政法规和部门规章，应向国务院法制办公室备案。

第十八条、对有权解释的法律、行政法规和部门规章进行全面解释，按制定法律、行政法规和部门规章的程序进行；进行部分条款解释，由有关业务司局起草解释草案，经法制司审核后送办公厅报部领导签发，以部或部办公厅文件的形式。

第四章、清理、修改和废止

第十九条、对劳动和社会保险法律、行政法规和部门规章应进行定期或不定期清理。

清理工作由法制司负责并组织有关业务司局进行。

第二十条、经清理，有下列情形之一的法律、行政法规和部门规章，应当进行修改。其中属于法律、行政法规的，应向原机关提出修改建议。

（一）所规范的部分内容与其调整的社会关系变化不相适应的；

（二）所规范的部分内容与新颁布的高一层次或同一层次法律、行政法规和部门规章相抵触的；

（三）制定颁布该法律、行政法规和部门规章的机关认定的其他原因。

第二十一条、需要修改的法律、行政法规和部门规章，由法制司商有关业务司局提出建议，报部务会议讨论通过。其中法律、行政法规的修改，应向原机关提出修改建议，经批准后按代起草法律草案、行政法规草案的程序进行；部门规章的修改，由主管业务司局会同法制司进行。

第二十二条、经清理，有下列情形之一的法律、行政法规和部门规章应当废止。其中属于法律、行政法规的，应向原机关提出废止建议。

（一）所规范的内容已不适应其调整的社会关系变化的要求；

（二）已被新颁布的法律、行政法规和部门规章取代；

（三）调整对象已经消失；

（四）有效期届满；

（五）制定颁布该法律、行政法规和部门规章的机关认定的其他原因。

第二十三条、需要废止的法律、行政法规和部门规章，由法制司商有关业务司局提出建议，报部务会议讨论通过。属法律、行政法规的，报请原机关予以废止；属部门规章的，由劳动和社会保障部予以废止。

第二十四条、修改或废止授权范围内的行政法规和部门规章，以劳动和社会保障部部令或决定的形式予以公布，并向国务院法制办公室备案。

第五章、附则

第二十五条、对我国拟加入、解除或批准的国际劳工公约，由国际合作司提出建议，会同法制司组织论证后，拟文报部领导审批，并与有关部门会签后报国务院。

第二十六条、部外来函征求与我部业务有关的法律草案、行政法规草案和部门规章的意见，由法制司征求有关司局修改意见，经综合审核后报经部领导同意，以部或部办公厅的名义予以函复。

行政司法建议篇6

[论文关键词]环境司法；环境司法保护；司法建议；环保法庭

一、环境司法保护的概念

环境司法保护是指包括行政主管机关、公安机关、检察机关和审判机关在内的国家行政、司法机关，根据各自法定职责以行政执法、立案侦查、提起公诉、审判和执行等形式，依法保护国家环境的行为。环境司法保护的目的，就是通过我国司法部门的有效审判或者作为最大限度地惩戒破坏环境的行为，减少环境问题，或者使已有的环境问题逐步得到缓解和解决。我国环境的司法保护，在实践中根据受案范围划分为民事诉讼司法保护、行政诉讼司法保护、刑事诉讼司法保护三种类别。

二、环境司法保护现状中的一些问题

环境司法保护，还必须取决于整个国家和社会所构建的环境保护系统、保护机制的配合与完善。目前，我国环境司法保护还面临着许多问题：

第一，与立法的配套衔接还有待加强。首先，保护环境法律系统复杂，且实施细则较为庞杂，总体而言较民法、刑法等部门法的发展落后。目前《环境保护法》还是1989年通过并实施的，对于当前社会发展很多具体的操作已不再适应，2012年出台了新的修正案草案，希望能够尽快正式出台。

第二，司法队伍建设不足。环境问题不仅仅依据法律作出审判即可，而是涉及到了具体的环境标准、相关部门的监测数据、污染源鉴定、损害评估。走到审判的环节后，对法官提出了较高要求，不仅要考量各项指标，对于具体的污染范围造成的损失都需要专业的鉴定机构出台建议，这对于基层法院尤其是基层法官而言具有很大的挑战性，其基层条件艰苦，很多环境污染的案件还是跨区域作业或犯罪，往往鉴定机构的意见就是决定性的证据，这决定了当事人是否在具体案件中应当负起责任，同时还在判决中面临着平级单位的行政干预。在环境民事案件中，赔偿损失的诉讼请求得到支持的多，意味着法官对于环境污染和生态破坏所可能造成的不可逆转的后果认识不足，对于环境民事纠纷兼具个人私益与环境公益的性质不明，对于如何维护正常的环境法律秩序的后果还缺乏深刻的理解和把握，法官的司法能力问题再次凸显。

第三，进入审判程序难。如对于毁坏林木等行为，要根据损坏数量或者平方米来选择是否进入刑事诉讼，对于损害额度较小的行政机关就可以进行处理，很容易出现多头并管的现象。现实生活中，某些案件就消化在了行政系统内部，真正走入刑事侦查、刑事诉讼的少之又少，据环境部的全国环境统计公报，2008年环境司法案件判决的只有2件，2009年只有3件，2010年只有11件，再后面就没有了公开的信息。这也说明了环境信息的公开透明行政机构并没有持续的有效作为。对于环境保护信息不能公开，会更容易造成环保案件的不重视。环保部门若不主动移送那些应当移送的涉嫌犯罪案件，检察机关很难及时掌握并加以处理。

第四，司法建议的尴尬地位。对于最高人民法院《关于进一步加强环境保护案件审理工作的通知》中，明确规定在审理中发现的有关环境治理等问题，应及时向有关单位或部门提出司法建议。对于平级机构，很多司法建议是在审理案件之中才出具的，而此时的案件已经进入审判程序，司法建议的效用不大。对于一案一审理的司法建议而言，具体行政行为的干预也往往不能产生真正的效力。这体现出法院的协调难度。我国环境的司法保护工作，不可能脱离整个国家或社会的生态环境保护系统或法律保护系统来单独做好；人民法院的司法保护活动，也不能脱离行政主管机关、公安机关、人民检察院共同构成的司法保护系统来单独做好。在面临协调的时候，往往还要考虑当地政府的意见，这对基层法院审理、判决、执行产生了很大的阻力。

第五，审判组织形式多样性。目前我国倡导的环境司法专门化的组织形式对于我国环境的复杂性还需要很长时间的适应过程。如云南省独立建制的环保人民法庭、无锡各区的环保合议庭，都是将环境保护的案件分配至专门的环境保护法庭或在合议庭进行审理。目前，我国很多地区都没有专门的审判组织形式来针对环境保护的案件进行审理，大多都不均匀地分配到了民庭、行政审判庭、刑庭，而且也是根据审判后的法律文书予以执行，很多现实生活中的环境保护只能依靠我国的应急预案进行处理，在执行上由行政主管，司法上的执行具有一定的滞后性。

三、环境司法保护建议

第一，加强环境立法，明确司法审判的鉴定标准，合理配置举证责任。目前我国最高人民法院、最高人民检察院出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，可以说为我国环境污染提供了具体的可操作性标准。同时对环境污染专门性问题难以确定的，规定了由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告，这为我国环境案件的审理提供了参照标准。在环境公益诉讼中，当前仍然沿用的是民事诉讼证据规则，因此，对于“谁主张，谁举证”的传统举证责任分配方式必须予以革新。笔者认为，在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的。因此，为了实现原、被告双方力量均衡，我国应实行无过错责任和举证责任倒置的原则。明确规定环保诉讼主要证据由被告提供，包括被告应该对是否排污、能否造成环境污染、排污行为与环境损害之间是否有因果关系、是否存在法定免责提供证据，让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。这样就可以保障在实践中的环境公益诉讼能够真正进行下去，否则，只能停留在呼吁和纸面上。

第二，扩大环境公益诉讼的启动主体，建立社会团体、环保行政机构、检察司法保障的立体模式。在《环境保护法修正》案二稿中规定了公益诉讼，但是作为公益诉讼的主体却只能是中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会，这一规定没有将环保行政机构、检察机关纳入到启动范围，在一定程度上限制了环境公益诉讼的主体范围，不利于环境司法保护的权威性和强制性。

笔者认为，环境保护作为一种特殊的公共利益，由于其利益的“公益性”，环境公益诉讼的利益也归于全社会共享。因此除行政机关及社会公益性团体外，任何个人都应有权力提起环境公益诉讼。这是拓宽环境保护的有力形式。在符合法定条件的情况下允许公民就可以到法院提起诉讼降低了司法审判程序的门槛，对于损害环境的单位或个人都将起到震慑作用，有利于人民群众广泛参与到环境的司法保护中来。但是，我们除了建议社会团体、环保行政机构参与的基本模式之外，应该最大限度地利用我国现有的法律体系。在当前的司法权力配置中，检察机关作为专门的法律监督机关，在环境公益诉讼权利保障中，可以通过检察建议、支持起诉、督促起诉、刑事附带民事诉讼、直接起诉等多种方式参与环境公益的保护。因此，可设置环境民事公益诉讼设定前置程序，以此来丰富环境司法保护的方式，找到最佳的保护路径。比如，向环保机关发出检察建议，督促其履行监管职责；对污染或破坏环境的自然人、法人或组织发出停止侵害、排除危害、恢复环境等检察建议；督促有关环保机关起诉，等等。当然，检察机关认为确有必要的，可直接参与或提起环境公益诉讼。如此还可避免行政机关向检察机关移送案件不畅或不作为。

建议在修改环境保护法时明确规定：“对污染和破坏环境等损害环境公共利益的行为，有直接环境利害关系的公民和有关环保行政机关、经依法登记的社会团体可以向人民法院提起诉讼。检察机关可以发出法律监督检察建议，可以支持、督促有关主体提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的，检察机关也可以直接提起诉讼。”

第三，加强环境公益诉讼队伍建设，提高整个参与环节人员的专业水平和法律能力。在审判环节中，有很多问题涉及到专业知识，这需要与专业技术人员的合作才能判断清楚案件事实，所以，在加强建设司法队伍的同时也要注重与专家人才的合作。应建立专家人才数据库，当面临司法案件时，可随机抽选专家人员进行配合。在检察机关在参加环境公益诉讼的过程中，环保部门应当积极配合和支持检察院提起环境民事公诉。特别是应通过参加调查和提供环境技术监测数据等方式，有力地支持检察机关的环境公诉。检察机关应当考虑设立“非刑事公诉人制度”或者“环境公益责任公诉人制定”，即在立法上明确规定检察机关除了可以代表国家出庭支持刑事公诉外，还可以代表国家利益或社会公共利益，行使非刑事公诉职能，保障环境公益诉讼水平的提高。