预算绩效管理论文(收集5篇)

预算绩效管理论文篇1

关键词:预算;管理控制;激励

中图分类号:F812.3文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)33-0015-03

管理控制是管理者影响组织中其他成员以实现组织战略的过程(Anthony)。管理控制在具体实施过程中涉及到以下方面:战略计划、预算编制、报告分析、业绩评价和管理报酬。可见预算在管理控制中的重要地位和作用。但是预算作用的发挥必然和管理控制环境相关。管理控制环境包括理解战略、组织结构、责任中心、企业文化和人力资源五个方面。本文将基于控制环境的要素对预算研究文献进行梳理。

一、预算与组织战略

Koninklijke(1968)从预算投入要素和产出要素进行研究。认为预算和管理控制平衡密切相关。其中投入要素中的基层管理人员参与度和预算控制执行的标准影响作用最大。而预算通过减少浪费、加强协作、改善管理、资本预算等方式来帮助企业实现管理目标。

在管理会计研究中普遍接受的一种观点是预算参与通过一种正方向的激励将提高管理业绩(如Argyris(1952),Becker和Green(1962),Shillinglaw和Meyer(1983),Moriarty和Allen(1984)PeterBrownellandMorrisMcInnes(1986))。PeterBrownellandMorrisMcInnes(1986)力图通过实证来验证前人的研究结论,通过预期模型检验预算参与度和激励之间的关系,把预算参与度作为激励的一个变量进行考核,但是却没有与理论相一致的结论。理论认为,预算参与会带来正的激励效果,而实证分析结论并没有发现预算参与与激励之间存在正的效应。尽管预算和管理业绩高度正相关。对此作者用Schiff和Lewin(1970)的理论来给予解释。Schiff和Lewin(1970)认为,如果管理者相信奖励取决于预算的执行是否达到预期,则管理者在制定预算时会最大考虑自身利益,从而制定一种宽松的预算。这种说法也通过了一些实证检验(Lowe和Shaw(1968),Onsi(1973)和Collins(1978))。

WilliamEarleKlay(1987)则分析了预算激励和理论之间的关系。这种分析是基于理论的因果假设,即业绩好―得到激励―业绩更好的这种思路。在这个过程中应该关注公平和业绩考核的计量问题。从另外一个角度而言,预算的有效性取决于信息的真实性,因此较少成本中的信息不对称对改善预算过程是非常重要的。最终他分析得出预算能够通过减少问题达到加强企业管理的作用。

Ronen和Livingstone在1975年提出了预算行为的预期理论。HowardO.Rockness(1977)对预算行为的预期理论①进行了修正,把多目标、多个产出水平都包括在模型的变量之内,使模型更具有普遍借鉴意义。研究发现通过减少不确定性使正式反馈(formalfeedback)有效,从而使预算发挥激励作用。

MarkK.Hirs(1987)从理论上分析了不同的预算目标和任务不确定下的业绩实现问题。他在文中假设具体的预算目标取决于任务的不确定性程度。在确定性的任务条件下,设计预算目标的效果要好(即不确定性越高,预算目标对于业绩实现发挥的作用越小)。从更加广泛地意义上讲,MarkK.Hirs其实研究了预算控制系统对于企业业绩实现的影响。只不过是更加强调任务的确定性程度对预算约束发挥作用大小的影响。

GloriaA.GrizzleandCaroleD.Pettijohn(2002)提出在清晰的沟通条件、便利的预算和会计惯例下,采用System-dynamics模型将增加改革成功的可能性。模型也关注了预算制定和执行之间的差异以及预算资源的分配对是否达到绩效标准的奖惩。

二、预算与组织结构

Simons(1995)指出当代公司面临的一个共同的困境是如何协调组织战略和预算目标之间的关系?WilliamJ,Bruns,Jr.andJohnH.waterhouse(1975)年通过研究得出与行为相关的预算与组织结构的集权、分权和组织结构相关,作者着眼于研究预算控制和组织结构特性之间的关系。研究发现,正式组织重视预算控制而非正式组织更加注重领导的灵活性,非正式组织只是在需要的时候把预算作为一种辅助手段。但是随着组织规模等因素的变化企业的组织结构也随之发生变化,进而影响预算控制在组织中的地位和作用。随着对预算和组织结构之间关系的关注,人们开始把目光放到组织内部要素与预算之间的关系的探讨上。PeterBrownell(1985)就在文章中考虑了组织中的研发支出和市场营销与预算之间的关系,通过对某电子公司研发部门和营销部门的实证分析,得出预算在研发支出中起到了很好的效果,但是第二大假设市场营销相比研发支出而言更加依赖于会计信息质量却没有得到验证。

KennethA.Merchant(1981)分析了公司规模、多样性和非集权化对预算控制系统设计的影响,并进一步分析了预算设计与组织绩效和管理层激励的关系。研究发现,规模大的、正式的公司有更加正式的管理制度。在所有样本公司中,尽管预算过程都被管理者接受,但是只有在规模大的公司中预算才与业绩正相关。

DilipMookherjeeandStefanReichelstein(1992)研究了预算和等级结构之间的关系。如何在这种复杂的等级结构中发挥预算的作用呢?如果采用责任会计系统来运行,等级结构能够起到激励作用,DilipMookherjeeandStefanReichelstein在理论的基础上修改了前人的模型,在模型中,下级预算由上级决定而不是由下级参与预算从而制定自己的预算目标。并且假定预算和业绩衡量之间是线性相关的。人通过报告其部门的成本来参与到预算过程中,如果成本超过预算,该部门将被淘汰。通过这样的方式来实现“不合理的”预算目标。最终他们证明了在等级结构中,如果下级成本能够可靠计量,则为下级预算能够实施。Simon(1991,1994,1995)则提出高层管理者通过信任系统(beliefssystems)和相互控制系统(interactivecontrolandsupportmanagers)来影响和支持管理层的战略行为。同时预算控制职能的发挥通过责任会计得以实施。因此中层管理者必须权衡传统的预算控制和变化的企业战略之间的关系。但是在这个过程中组织结构发挥什么样的作用?NatalieFrow(2005)发现,组织结构对预算控制有很大的作用,不同的组织结构在实现预算目标时的控制不同。而这又依赖于企业内部的员工自控能力。而在现代的环境下,合作和互相依赖变得很重要,因此,这就要求要在组织中实现企业的战略目标必须在组织结构上有足够的创新和灵活性。

MichaelS.H.Shih(1998)对预算的必要性进行了研究。他认为,企业业绩的实现依赖于其下面的部门业绩的实现程度,在保障下级目标实现的基础上,公司的业绩目标才有可能实现。因此推行一种预算制度能够解决企业层层目标的实现。

ZillaSinuany-Stern(1993)分析了多目标下的网络最优预算模型。作者认为,在预算中存在两类,一类是资本预算,一类是经营预算。而大多数的预算模型都是与资本预算相关而忽视了经营预算的作用。经营预算具体又可以分为盈利领域和非盈利领域的预算。本文改进了以前仅仅关注资本预算的缺陷,转而考虑存在多层级系统中采用网络最优模型(NOM:networkoptimizationmodel)来分配预算。这种模型具有足够的灵活性,既适用于盈利组织又适用于非盈利组织,也适用于多层级系统下的预算分配。

DiveshS.Sharma(2002)以106家宾馆为例研究了影响预算控制的主要因素。这些因素主要是环境的不确定性、规模和组织结构。

三、预算与企业文化

伴随着现代化的进程,PeterBrownellandKennethA.Merchant(1990)研究了产品标准化和制造过程自动化对预算和绩效的影响。他们从预算参与(budgetaryparticipation)、预算目标和部门绩效考察了这两个方面的影响,最终发现产品标准化程度较低时通过预算能够提高部门绩效,反之产品标准化程度较高时,预算对提升部门绩效的作用不明显。

SusumuUenoandUmaSekaran(1992)通过问卷调查的方式研究了文化对于预算控制的影响。经分析美国和日本的调查问卷发现,从个人主义和集体主义的角度能够解释美国和日本预算方面的差异。相对于日本公司而言,美国企业更广泛的使用交流和合作,预算更加松弛,更喜欢长期业绩评价。

PeterBrownell(1983)在文章中回顾了预算控制的相关文献。Argyris(1952)指出控制系统的失效是由于信息造成的而不是控制系统的技术原因。随后学者开始关注这个研究领域,并出现了例外管理制度。只有例外因素(包括有利和不利的因素)才引起管理者注意,因此例外管理是影响管理层的精力分配。但是Bittel(1964)指出:“只有不利因素才值得管理层注意,有利因素的出现证明一切良好,无须管理”。Ronen和Livingstone(1975)则指出,在例外管理下“相对于不利偏差而言,在出现有利偏差时纠错行为往往不会实施。”Birnberg和Nath(1967)则指出,例外报告制度强调惩罚而非奖励。这种说法加强了下级的紧张程度。Porter和Zannetos(1978)称此种现象为“失败时担任全部责任,而成功时享受部分信用”(fullblameforfailuresandlessthanfullcreditforsuccesses)Itami(1975),则为管理层的这种差别提供了证据。指出管理层故意利用奖惩之间的不同比率来使下级服从企业目标。同时他指出,“在许多预算控制系统中,这是一种很普遍的做法。”Baiman和Demski(1980)研究得出相似的结论。即不利因素的变化在实践中经常被关注。基于以上理论PeterBrownell假设MBE会导致不利的个人行为。起到负的激励作用,但是通过预算的实施能够约束个人行为,从而减轻MBE产生的负的激励作用。PeterBrownell通过预期模型进行假设验证,遗憾的是他的实证结果并不支持他的假设。

四、预算与人力资源

Argyris(1952),Becker和Green(1962)研究发现预算参与对实现预算目标有正的作用。之后人们开始了这方面的实证验证研究。DeCosterandFertakis(1968),ForanandDeCoster(1974),Hopwood(1974),SwieringaandMoncur(1972and1975)做了预算控制和人相互关系变量之间的研究。Murray(1990)总结了以往的预算参与和激励之间的研究,但是关于这方面的研究结论并不一致。Merchant(1981)发现激励和参与之间是正相关的,而Brownell和Mclnnes(1986)却没有发现这两者之间的正相关关系。因此Brownell和Mclnnes提议应该研究由预算参与带来的业绩利益而不是集中在预算参与的激励作用上。之后人们逐渐转移研究的视角,更多的开始关注预算参与的认知影响因素(cognitivefactors)。通过提供适当的激励能够激发员工的积极性,而预算参与能够改变人的行为。Chenhall和Brownell(1988)发现预算参与能够降低角色的模糊定位,从而改善业绩。Mia(1988)发现预算参与能够降低工作难度从而改善业绩。VeroniqueFrucotandWinstonT.Shearon(1991)研究了不同文化差异下预算参与对管理业绩的影响,认为不同的文化差异和认知差异会带来预算参与不同的激励影响。高水平的管理者往往能够通过预算参与提高绩效,进而带来更多的工作满意度。LeslieKren(1992)研究发现预算参与并不直接影响业绩。而是通过工作信息相关(JRI)来影响业绩。此外宽松的工作环境也有利于发挥预算参与与业绩之间的正相关关系。

D.GeraldSearfossandRobertM.Monczka(1973)认为,假设预算目标代表了企业的目标,则预算执行企业目标实现过程中的计划职能。在多变量环境下既定的预算就发挥调节实际业绩和预期业绩之间的差异的作用。同时为管理层进行业绩评价提供依据。由于预算目标和企业目标一致,因此管理层在预算执行过程中会尽量减少偏差达到预算目标。如何减少执行偏差呢?作者通过研究发现预算参与和努力实现预算目标能够导向企业目标,研究表明预算参与度也和组织水平相关。PeterBrownell(1982)则研究了预算参与程度与行为之间的关系。自控能力较好(internal)的人在高度参与预算过程后会带来高度的工作满意度,而自控能力较差(exteral)的人在低参与度的情况下也能够获得很高的工作满意度。因此应该针对不同类型的员工设计不同的管理控制方法。Antle和Eppen(1985)发现预算参与会导致预算松弛,而在这之前的1964年Williamson得出结论下级经理层会努力影响预算过程从而获得预算松弛。Merchant(1985)、Lukka(1988)和Young(1985)把预算松弛都描述为容易达成的预算目标。Schiff和Lewin(1970)则把预算松弛描述为通过低估收入高估成本构建宽松的预算目标。究竟预算参与会不会导致预算松弛呢?不同的学者有不同的看法。Lukka(1988)认为,高度的预算参与程度会直接导致宽松的预算。而Cammann(1976),Merchant(1985a)和Onsi(1973)则提供了证据证明预算参与有可能会减轻预算松弛。预算参与是如何影响预算松弛的呢?AlanS.Dunk(1993)认为,预算参与通过两个变量来影响预算松弛。一是预算在评估下级业绩中的作用,二是上下级之间的信息不对称。而参与度高、信息不对称、预算评价标准高时,预算松弛通常认为也是比较高的。但在高度信息不对称和强调预算时,高的预算松弛并不能说明是由于高预算参与度引起的。相反,高的预算参与往往会降低预算松弛度。MichaelP.Licata,RobertH.StrawserandRobertB.Welker(1986)在Brownell的研究基础上,检验了预算参与度在上下级之间的关系,研究发现,在假设内部管理者比外部管理者更偏好让下级参与预算的前提下,预算参与不仅仅影响下级,在接受下级的投入时(inputsofsubordinates)也会对上级有所影响。JosephG.Fisher等(2002)研究了实施两种不同的措施是否会降低预算松弛或者说当组织运用预算作为业绩评估标准时是否会增加下级的业绩(措施一:依据预算分配稀缺资源;措施二:为同级的工作人员提供信息)。研究表明,在资源分配和业绩评估中使用预算不仅可以消除预算松弛,而且可以增加下级的努力水平和提高绩效。进一步研究发现提供下级预算和业绩信息的企业内部报告系统能够减轻预算松弛。但是前提是上级不把预算作为分配资源的标准。这就强调了预算的控制作用。可见,在预算与企业员工关系中更多的强调预算制定和执行中员工的参与度的问题,而预算参与度的研究对改进实务中的预算流程会有很大帮助。今后我们应该更多地关注预算制定和执行的问题,以期能够实现预算目标。

五、总结

本文对预算从管理控制环境要素的研究文献进行了回顾和分类,通过回顾现有文献发现人们把研究的视角主要集中在预算的制定和执行上,这表现在研究预算参与和预算的激励作用。而如何把预算的激励作用和业绩评价相结合的研究还没有大量出现。因此,我认为,应该把预算的激励考核和企业管理层业绩评价系统相结合,以减少成本,实现企业目标。

文章在回顾文献时存在很多的缺陷,主要表现在:一是参考文献绝大部分为JSTOR数据库中的资料。在搜集文献时以“预算”作为检索,这样肯定遗漏了以预算作为研究内容但是标题中并未出现预算的文章。二是在阅读参考文献的过程中对文章主要内容和观点不能细致把握,所以有时会在表述上有所偏差。三是文章没有对资本预算和预算方法的内容给予阐述。

参考文献:

[1]KoninklijkeWanGorcum&Comp.N.V.Assen.Thegameofthebudgetcontrol,1968.

[2]Hofstede,1978,Hofstedeprovidedanearlysurveyofthebehaviouralapproachtobudgetarycontrol,lateralsonoting(1978)””thepovertyof(thethen)managementcontrolphilosophy.

[3]WilliamJ,Bruns,Jr.andJohnH.waterhouse.budgetarycontrolandorganizationstructure,JournalofAccountingResearch.Vol.13,No.2(Autumn,1975),pp.177-203.

[4]WilliamEarleKlay,ManagementthroughBudgetaryIncentives,PublicProductivityReview,Vol.10,No.3(Spring,1987),pp.59-71.

[5]PeterBrownell,AFieldStudyExaminationofBudgetaryParticipationandLocusofControl,TheAccountingReview,Vol.57,No.4(Oct.,1982),pp.766-777.

[6]HowardO.Rockness,ExpectancyTheoryinaBudgetarySetting:AnExperimentalExamination,TheAccountingReview,Vol.52,No.4(Oct.,1977),pp.893-903.

[7]PeterBrownell,BudgetarySystemsandtheControlofFunctionallyDifferentiatedOrganizationalActivities,JournalofAccountingResearch,

Vol.23,No.2(Autumn,1985),pp.502-512.

预算绩效管理论文篇2

Abstract：Performancebudgetisgoalorientedbudget，istheinevitabletrendofdemandofthepublicfinancialmanagement，inevitablerequirementofpromotionofperformancebudgetfundingofuniversities，alsoistheschoolscientificmanagement.Thispaperdescribestheperformancebudgetandtheimplementationoftheimplementationprocessshouldpayattentiontotheproblem.

关键词：绩效预算；推行；目标；绩效考评；思考

Keywords：performancebudget；implement；target；performanceevaluation；thinking

中图分类号：G475文献标识码：A文章编号：1006-4311（2013）27-0163-02

0引言

绩效预算是一种以目标为导向的预算，它以政府公共部门目标实现程度为依据，进行预算编制、控制及评价的一种预算管理模式。其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效考评体系，逐步实现对财政资金从注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。

1高校绩效预算的推行

1.1在高校最高财务决策机构中设立高校预算办公室，负责规划绩效预算目标高校的财务决策机构一般称为财经委员会，由主管财务的校领导负责，学校主管教学、学科、科研以及财务处、监审处的负责人组成，其只要职责是负责学校预算的审核、重大财务收支的批准以及财务决算的批准。在这一机构中专设预算办公室，其目的就是突出预算在学校财务管理中的地位以及编制绩效预算的重要性。预算办公室根据学校中长期发展的规划，学校当年的重点工作，日常的经费支出等，并将相应的绩效目标落实到学校的各主管部门，提出年度绩效预算目标方案初稿。财经委员会在征求各主管部门意见后，将修订的方案提交教代会审议通过。

1.2编制年度绩效预算财务处根据校绩效预算办公室提出的绩效目标编制年度绩效预算。绩效预算与传统的预算不同，注重的是所要达到的效果，关注的是与成本相关的绩效问题，财务处在进行首次的绩效预算前，必须将历年学校的收支情况分类进行统计分析，根据财政补助收入作出学校基本运行所需的投入概算，在绩效预算中作为优先投入的保障性支出。根据财政的专项投入以及事业收入中可用于重点投入的资金，以专项支持的方式投入教学改进创新、重点学科、科研等有效益的方面，在专项投入过程中，要注重既支持传统优势项目，又注重有发展潜力的项目培育，要有可持续发展的理念，发展的眼光。财务处在预算编制时要充分考虑到院系自主调节经费的灵活性，在切块下拨的预算经费中，在总量控制的基础上，院系可根据绩效目标实施过程中的需要，方便地将经费配置到最恰当的项目上，项目之间的调节可灵活掌握，总量不得突破。

1.3签订绩效目标责任书在基本运行收支预算外的所有涉及有绩效目标的预算项目，项目的实施部门均要与学校绩效预算管理办公室签订绩效目标责任书。责任书应在充分的论证协商后签订，内容应包括项目实施后所要达到的可评测的目标，实现这一目标所需的资金以及充分的资金支配权，实施项目的硬件保障及配套的软实力能力。最后还应包括完不成目标的罚则。这从另一方面也实现了高校在管理上的去行政化，通过签订绩效目标责任书，传统的高校与下属部门的上下级关系将被打破，项目负责人被赋予了充分的自，但同时要承担实现绩效目标的承诺以及相应的责任。

1.4预算的绩效评价高校预算及实施效果的绩效评价是一项非常复杂的工程，在评价的指标设定上要充分考虑到各方面的需求。在财务管理方面，首先要考虑经费的到位情况，在充足的资金保障下，经费的配置效率如何，在经费的执行过程中，是否依据预算执行到位，在经费的调剂过程中，是否有充分的依据等；在资产管理方面，是否严格执行了政府招标采购，资产是否及时入账，是否纳入学校的整体的资产管理体系中，是否有流失的可能等；在绩效目标实现的考核中，不同的项目如何设定指标的权重，现实的经济指标和潜在的社会效益如何合理的体现，这都是需要研究探讨的问题。（图1）

2推行绩效预算的几点思考

2.1绩效预算要与学校的中长期发展相结合学校的发展是一个可持续的过程，人才的培养不是一朝一夕，学科的建设可能更是一个长远的发展过程，在编制绩效预算中以及绩效的评价上应该与人才培养周期，学科建设发展、教学改革实践相结合，不搞短期行为，当年投入当年评价，显然有失偏颇。根据财政部和国家教育委员会公布的《高等学校财务制度》第十条规定：“高等学校根据事业发展计划和任务编制年度财务收支计划”。目前国内高校一般只编制年度预算，未编制中长期预算，这就失去了预算预计未来的意义。因此，高校在推行制定绩效预算时，除了编制年度的绩效预算外，还要根据学校的长远规划制定相应的中长期绩效预算。

2.2绩效预算要合理确定学校的保障性支出学校的正常运行的功用支出必须全力保障，在这部分经费的投入上可不实行绩效考评，但必须进行有针对性的可行的节能降耗措施，合理划分保障性支出与绩效性支出的比例，树立勤俭办学的意识，杜绝跑冒滴漏，浪费处罚，节约有奖，要有内部的控制制度。

2.3绩效预算要注重过程管理实施绩效预算的目的是促进资源的合理有效配置，是要把绩效目标管理、绩效运行跟踪监控、绩效评价综合起来的系统工程，要将绩效管理的理念融入到预算管理的全过程，逐步建立预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈的有效循环过程，各个环节缺一不可。而这个系统工程的实施，要建立在充分的论证基础上，不可贪大求全；在绩效目标的实施过程中，在项目负责人拥有了充分的资金使用权限是，要有健全的监督机制，要充分发挥基层的民主监督作用，将负责人的权利公开在阳光下，使经费的支出透明合理。

2.4科学设置绩效考评程序预算绩效的考评是对学校的经费投入效果的综合考量，是学校管理水平的体现。如何设定考评的程序也是值得充分重视的。首先专家组的组成很重要，既要有优势学科的专家又要有基础、弱势学科的专家参与，既要有管理监督的成员，又要有经费主管部门参与，还要有基层群众代表。其次，要公布各项目的绩效目标责任书和项目总结报告。最后根据既定的考评指标体系由考评小组打分并公布打分明细表，根据综合打分情况结合学校的发展方向和目标给出最终考评结果，经学校财经委员会审议后，作为建设单位次年绩效预算的参考，在经费核拨时予以奖罚。

世界银行专家沙利文认为，绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制，具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。高校在条件允许的情况下，可先行试点在某些项目预算上推行绩效预算，条件成熟后再逐步推广实行全面绩效预算，有效提高经费配置的有效性，推进高校去行政化管理。

参考文献：

[1]方美翠.浅谈高校预算绩效管理[J].昆明医学院学报2009S2期.

预算绩效管理论文篇3

关键词:部门预算;绩效预算;预算绩效评价

abstract:basedonthestrategicorientationofourcountrytopushforwardthebudgetperformanceevaluationsysteminthecircumstanceofunfittoperformancebudgetingandtheconditionofnationalmacroscopicpolicy,theoreticalresearchandexperimentalpractice,thisessayrefinesthedominationandadjustmentbetweenthedepartmentalbudgetandperformancebudget,thedirectionandallusionbetweenthedepartmentalbudgetandbudgetperformanceevaluationandtheadaptabilityandfoundationbetweentheperformancebudgetingandbudgetperformanceevaluation;prospectstheexcellentpathwithdoubleimplementofthecentraldepartmentandbasicunit,formatstherationalframeofbudgetperformanceevaluationsystemtowardsperformancebudget.

keywords:departmentalbudget;performancebudget;budgetperformanceevaluation

一、问题的提出

绩效预算作为一个古老而常新的概念,最早在1907年由美国纽约城市研究局提出,旨在协助管理与调控(shultze,1968)[1],以美国为典型代表?①的公共预算编制模式的发展历史,既是广义绩效理念融入预算管理机制的轨迹,也是绩效预算内涵演进与重归主流的演变历程。20世纪80年代以来,英国、澳大利亚、新西兰等经济合作与发展组织成员国持续推动了以产出和成果为导向的公共预算改革趋势。从2000预算年度开始的中国部门预算改革,随着市场经济体制改革和公共财政管理体制建设的不断深入而稳步推进,借鉴西方公共预算改革的理性思潮,绩效预算被政策层面定位于部门预算改革的远期目标,预算绩效评价则被强调为夯实未来绩效预算改革的基础工作。依此,财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作。与此同时,部分地方各级财政部门也制定了一系列绩效考评工作规范。然而,正如财政部在总结当前改革缺陷时所指出的“理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍有不足之处,绩效考评相关制度有待进一步规范和细化”[2],这也佐证了适应国家对预算改革的政策导向研究预算绩效评价的意义。

遗憾的是,在现阶段不具备实施绩效预算条件、又要全力推进预算绩效评价的现实背景下,对面向绩效预算的预算绩效评价的研究思路并没有引起充分的关注,进而导致疑惑、误区尤存,实践效果平平。“部门预算与绩效预算如何定位?绩效预算与预算绩效评价如何互动?中央部门与基层单位试点如何展开?”带着对上述问题的思索,本文提出面向绩效预算的预算绩效评价实现框架:围绕部门预算与绩效预算关系的推理、绩效预算与预算绩效评价定位的诠释、中央部门与基层单位双向试点的优化,形成一种双向互导效应模式。构建面向绩效预算的预算绩效评价实现框架,对于澄清关键范畴、把握政策基调、规划发展趋势具有重要的借鉴意义,从而也为完善宏观政策提供理论支撑。

二、绩效预算与部门预算定位的理性澄清

绩效预算不仅是预算方法的一种创新,也是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,强调的是产出与成果导向,从而增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系,有助于提高财政支出的有效性。在国家明确绩效预算是远期改革方向,预算绩效评价是近期基础工作的政策背景下,有必要澄清这样一个通常被理论界忽视的问题:“未来绩效预算改革是对部门预算的变革抑或调整?”,这也关系到当前预算绩效评价的客观平台是纯粹的事业发展成果抑或综合的部门预算成果。本文认为我国远期绩效预算改革是部门预算框架下的预算管理理念调整,旨在实现绩效信息与预算配置的有效结合,理由在于以下两方面。

第一,部门预算与绩效预算的预算管理角色差异性。部门预算是由政府各部门编制,经财政部门审核汇总后报立法机关审议通过,反映各部门所有收入和支出的公共收支计划和法律文件[3],是国家对原有功能预算的改革,旨在完善政府管理、基于预算管理主体结构的预算框架模式;绩效预算是使命驱动、结果定位的预算[4](nationalperformancereview,1993),本原是改变支出机构动机的预算编制模式。

美国各级政府一百年来预算管理经历了四种类型的改革:预算执行改革、预算编制改革、预算制度和程序改革与减少赤字改革;预算制度和程序改革的重要举措即是基于1921年《预算和会计法案》确定的联邦部门预算基本框架,改变了政府制定预算的治理结构,以便使预算权力逐渐平衡,这也是该基本机构框架能延续一个世纪的原因;绩效预算与项目-计划预算、零基预算等隶属于预算编制改革的范畴,它建立在基本预算纪律的基础上[5]。美国的预算改革实践提供了支持这一论据的经验证据,无论早期的分项预算、绩效预算、项目-计划预算抑或近期的零基预算与新绩效预算都未能撼动部门预算管理的基本框架,都是部门预算体系下的预算编制模式的变革。同时,自美国通过《预算和会计法案》并确定部门预算框架以来,各种预算编制改革并不存在历史时序之间的互斥性,例如20世纪50年代绩效预算所倡导的效益和效率基本分析思想却为计划-项目预算、零基预算和新绩效预算所采纳。

从目前美国联邦、州和地方政府的预算编制情况看,几种编制方法往往被同一机构混合在一起使用[6],可见部门预算在很大程度上充当了“相对静态”的预算管理框架角色,绩效预算则代表了“相对动态”的改善预算编制理念的努力,是部门预算框架内的预算编制管理理念调整的结果。kelly(2003)对美国政府预算编制改革的评价也从侧面支持了这一关键差异,“绩效预算与早期的创新努力(其中包括项目-计划预算、目标管理以及零基预算)一样,都属于过程导向型,最终达到的效果只不过对传统预算修修补补而已”[1]。

第二,部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性。key(1940)提出了公共预算领域的经典问题“在什么基础上,决定将一定数量的资金分配给a行为而不是b行为”[7],这显然是针对预算配置绩效的思索。回顾美国的预算改革实践,key的时期正是分项预算的盛行时期,控制取向主导下的预算理念要求政府预算应该包括所有的收支项目,各项支出被明确归属到各个政府单位,每个项目所需资金按年来确定。追朔分项预算的起源,几乎是和《预算和会计法案》同时诞生的,自然可以将分项预算理解为传统部门预算框架基础上的最初预算编制理念。

schick(1966)[8]介绍目标账户引入分项预算后的支出分类包含组织单元、功能和目标三类,这与我国财政部2007年实施的以收入分类、支出功能与经济分类为核心的政府收支分类改革存在异曲通工之处,也和马骏(2005)[9]基于预算时代视角提出的中国预算改革的重点应该是建立西方国家在19世纪时形成的现代公共预算体制的观点不谋而合。随后,无论是产出导向的早期绩效预算和远期目标下的计划-项目预算,还是着重优劣排序的零基预算与结果驱动的新绩效预算,都是试图将理性工具引入预算决策过程。管理取向下的产出效率关注、计划取向下的预算远期规划、优先性取向下的优劣排序以及责任性取向下的成果定位实质上也是广义绩效理念的不同表现形式,只不过是追求的重点不同而已。因此,美国的公共预算改革经验佐证了部门预算基础上汲取绩效理念的可行性。

预算管理角色差异性以及部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性决定了未来绩效预算改革是对部门预算的一种调整而非变革,同时也确立了部门预算对绩效预算的统驭性特征。远期绩效预算改革作为部门预算框架下的管理理念革新,理应实现二者的有机整合,在部门预算管理中逐步引入绩效理念。鉴于此,作为绩效预算的基础组成部分的预算绩效评价,必须立足于部门预算改革的客观现实,在部门预算的指导框架下以预算绩效为目标规划科学合理的绩效评价体系,旨在实现部门预算、绩效预算、预算绩效评价的整合,提升预算管理的综合绩效。简而言之,我们需要认识部门预算对绩效预算和预算绩效评价的统驭性与指导性,绩效预算和预算绩效评价对部门预算的调整性与针对性,从而为绩效预算与部门预算的互动改革指明方向。

三、绩效预算与预算绩效评价联系的有机契合

基于十六届三中全会建立预算绩效评价体系的近期工作部署和财政部关于绩效预算改革的远期战略规划,国内相关研究自然衍生为两个相互平行且交错的阶段:一类是研究预算绩效评价体系,旨在明确绩效理念、提高资金效益、夯实改革基础;另一类则是探索绩效预算改革,力图引进西方经验、剖析实施障碍、摸索实现框架。遗憾的是,对二者有机联系的忽略导致现有研究平行有余而交错不足。预算绩效评价研究明显缺乏对未来绩效预算改革可预见性的斟酌,使之易演变为公共事业部门绩效评价,导致评价目标与对象在部门预算与公共部门之间混淆;在突出绩效结果评价的同时又往往短视预算管理绩效的评价;不仅使得与部门预算特性结合松散的绩效评价效果大打折扣,也更无法适应绩效预算改革的切实需求。

面向绩效预算的预算绩效评价视角的提出有赖于重新审视我国政府对绩效预算渐近式改革的政策定位。为了贯彻落实十六届三中全会提出的改革预算编制制度,建立预算绩效评价体系等目标,深入探讨绩效预算改革,并在借鉴国际经验的基础上,尽快建立起中国特色的预算绩效评价体系,提高财政资金使用的有效性,财政部组织开展了绩效预算管理与改革国际研讨会(2004)[10],科学界定了绩效预算与预算绩效评价的逻辑关系:“建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理,提高财政资金的使用效益,其核心是通过制定公共支出的绩效目标,建立预算绩效评价体系,逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。”

财政部在财政预算报告解读(2005)[11]界定绩效评价为“运用一定的评价方法、量化指标及评价标准,对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度,及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。”在中央部门预算编制指南(2006)[12]明确“以绩效考评为突破口,探索科学合理的预算绩效评价体系,在我国逐步培养关注产出的绩效预算文化,为将来推行绩效预算改革夯实基础。”最新的中央部门预算编制指南(2008)[13]鲜明指出绩效考评是加强部门预算管理的需要,归纳了预算支出管理中存在的问题,如在分配环节,预算执行偏离支出预算的现象仍然很大、科学性有待进一步提高;在执行环节,预算执行偏离支出预算的现象仍有发生,预算的严肃性有待提高;在监督环节,预算监督机制也不够健全,仍存在监督不到位现象,监督方式、方法有待改进。不难看出,政策方面聚焦于绩效预算改革的远期可预见性,预算绩效评价的近期基础性,预算绩效评价旨在满足部门预算管理需要、改变预算支出管理缺陷等关键问题。有鉴于此,我们能够从政策层面获知绩效预算与预算绩效评价有机联系的清晰证据。

绩效预算是以绩效目标为导向,凸现结果、责任、激励的一种预算管理模式,是涵盖绩效目标驱动、绩效过程管理、绩效结果激励的系统化多层次预算管理框架。预算绩效评价是以预算绩效为目标对预算单位绩效目标实现程度、预算执行结果的综合评价。预算绩效评价机制是绩效预算改革的充分必要条件,两者形成基础性与导向性的有机契合,同时也受统于部门预算的整体改革。基础性要求预算绩效评价适应部门预算推进的现实,提升评价体系的有效性和操作性,从而夯实绩效预算改革的基础;导向性要求预算绩效评价面向未来绩效预算改革的需求,拟合部门预算管理流程,培植从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的复合职能过渡的潜在能力,从而适应绩效预算改革的趋势。

预算绩效评价有别于公共部门绩效评价,评价目标是预算绩效而非事业运行绩效,评价对象是部门预算而非公共部门。纠正理论界与实务界对预算绩效评价认识误区的关键是建立面向绩效预算的预算绩效评价视角:明确预算绩效评价对绩效预算的基础性与适应性,提升预算绩效评价与部门预算管理流程的契合度;以预算编制、预算执行、预算决算的预算管理流程为基础;形成“预算绩优度”为总目标,“预算配置绩效、执行绩效与产出绩效”为内核的绩效目标体系;组合计划评价、过程评价、结果评价的实施节点与规程;科学界定指标的内涵与筛选手段,集成指标之间的多重勾稽关系,构建评价指标体系;提供评价标准的实际测度途径与实现方法,设计恰当的评价模型;规划预算绩效评价结果激励、指导未来预算资金配置的策略。上述预算绩效评价体系的设计不仅凸现了绩效目标驱动下的绩效过程管理的逻辑结构思维,又蕴含了实现绩效预算改革的核心目标——结果激励的潜能,也吻合了推进绩效预算改革的远期导向;基于对预算配置、执行与产出绩效的综合评价,不仅落实了预算绩效评价的目标规划,也为未来绩效预算改革提供了良好的基础。

四、中央部门与基层单位试点的双向推进

传统的功能预算采取自上而下的编制方式,部门根据财政主管部门下达的按功能分类的预算控制指标,代替基层单位编制预算。部门预算改革后,中央各部门的预算从基层单位编起,逐级汇总,所有开支项目落实到具体的预算单位,预算层次进一步延伸,“二上二下”的预算编制程序避免了代编预算的随意性,编报内容也更加符合实际。以高校为例,教育部作为部门预算编制单位向财政部申请预算,各直属高校即是教育部的基层单位,基层单位预算汇总构成教育部部门预算的重要部分。基层单位预算绩效评价是中央部门对所属单位预算资金配置、执行与产出绩效的评价,旨在提高财政资金使用效益的绩效管理手段,也是推进管理重心下移机制、强化预算管理的重要内容。部门预算绩效评价是基层单位预算绩效评价结果的综合反映,基层单位预算绩效评价,为部门预算绩效考评提供基础。

《中央部门预算支出绩效考评管理办法(2005)》明确了绩效考评的职责分工:财政部负责制定统一的绩效考评规章制度,指导、监督、检察中央部门的绩效考评工作,中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。即财政部不再直接负责组织实施,绩效考评工作的主体转移给了中央部门。原因在于财政部无法承担全部绩效考评的工作量,以及中央部门相对财政部更加了解本部门及下属单位的实际情况,为充分调动中央部门的积极性,把组织实施主体规定为中央部门。这意味着对基层单位预算绩效评价是一种政策趋势,但是近几年的预算改革进程却不尽如此。2003年以来财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作,取得了一定的成效。部分省市财政部门也以项目支出为切入点,开展了绩效考评的试点工作。

进一步审视中央部门预算绩效考评现状,我们发现:现阶段中央部门预算绩效评价工作的重心在于项目支出绩效评价,包括基本支出在内的部门整体预算绩效评价明显滞后,难以客观反映部门预算绩效的综合水平。仅有海洋局实施了以部门整体为考评对象的试点,这一试点的部署使得预算绩效评价与部门预算改革的深化呈现出一定层面的脱节。不仅如此,现阶段“将基本支出排除在绩效考评对象之外”?②的选择,使得财政部提出的“统一领导,部门实施”的绩效考评实施原则在试点工作中并未呈现清晰的实现路径。与此同时,现阶段国家对基层单位预算绩效评价也并未引起重视,这不能不说是一个重要的缺漏。国家政策层面的乏力,或许源于现阶段预算改革局限于中央部门为对象的整体思路。中科院在长期自我实践的基础上,结合国家对部门预算绩效评价的要求,实施了对下属研究所的绩效评价;海洋局也涉足了对下属二级单位绩效评价方案的设计与实践。这为基层单位预算绩效评价作了初始的尝试。

部门预算改革的深入,必须以基层单位预算改革为基础,部门预算绩效评价的实施必须兼顾基层单位预算绩效评价的推进,预算绩效评价要真正成为部门预算、绩效预算改革的基础,在以项目预算绩效评价试点为先导的同时还必须高度重视以部门、单位为整体的预算绩效评价机制的建立。依此,本文提出中央部门与基层单位双向推进的预算绩效评价实现路径:以中央部门、基层单位整体为对象(包括基本支出与项目支出),结合国家对绩效预算的远期目标,构建面向绩效预算的预算绩效评价体系。财政部代表国家作为中央部门预算绩效考评的主体,中央部门实施对所属基层单位的预算绩效考评。

综上所述,通过对部门预算、绩效预算与预算绩效评价关系的清晰界定,我们领悟到部门预算是我国预算改革的重大战役,近期容纳预算绩效评价机制,远期延展基于结果导向的绩效预算的资源配置理念。本文提炼了部门预算与绩效预算之间的统驭性与调整性、部门预算与预算绩效评价之间的指导性与针对性、绩效预算与预算绩效评价之间的导向型与基础性,提出了中央部门与基层单位试点双向推进的优化思路,构建了科学的面向绩效预算的预算绩效评价互动效应的实现框架。在预算改革的各个时期,必须契合部门预算与绩效预算、预算绩效评价与预算绩效、预算绩效评价与部门预算,明晰现实任务,展望远期目标。当然,理论层面的实现框架有赖于现实研究的支撑,面向绩效预算的基层单位预算绩效评价指标设计、评价模型规划等问题将是我们下一步的研究重点。

注释:

①美国的预算编制模式历经分项预算、早期绩效预算、计划—项目预算、零基预算与新绩效预算五个发展阶段,对应五种占据相对主导地位的预算功能取向,也是广义绩效理念引入预算管理的实践过程。

②财政部预算司.《中央部门预算编制指南(2008)》:p168.

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[10]财政部预算司.绩效预算国际研讨会观点综述[j].预算管理与会计,2004(11):9-11.

[11]财政部.财政预算报告解读(2005)[eb/ol]./news/20050307_1601_5841.htm.

预算绩效管理论文篇4

[关键词]行政单位；财务管理；预算项目支出绩效管理

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2015.41.093

1相关概述

行政单位部门预算支出是指经过法定程序审核批准的财政收支集中性年度计划。支出预算规定了财政资金的来源、数量、用途以及适用范围等，支出预算也在很大程度上有着导向性作用，可以反映出地区政策、法规的方向。一般来讲，项目支出预算是整个部门支出预算的重要组成部分，自身具有专项性、独立性以及完整性等特点。

对预算项目支出实施绩效管理就是围绕预算项目的支出，对项目支出的实施效果和实施效益进行客观的评价，依靠绩效管理机制发现项目支出过程中存在的问题和不足，并及时采取措施加以纠正，项目支出预算管理是单位进行科学化管理的重要内容，也是行政单位提升自身管理绩效，推动改革发展的重要途径。依靠对预算项目资金支出实施绩效管理对于推动单位财政预算资金改革，完善资金使用，推动行政单位职能转变都具有很重要的意义。

2行政单位预算项目支出绩效管理存在的问题

2.1预算项目支出绩效管理的考评管理体系有待进一步完善

随着我国经济社会的迅猛发展，行政事业单位资金项目越来越多，所涉及的资金数额也投入越来越大，但与此相对应的资金项目考核管理机制以及考评体系在科学性、完善性上还有待进一步加强。预算项目支出绩效管理不到位很容易导致单位项目支出管理效率低下，难以全面了解和把握资金状况。当前不少单位都缺少科学合理的绩效考评机制，这对于提高资金使用效益和使用效率，减少资金浪费和闲置，最大化提高资金利用率都具有负面影响。

2.2预算项目支出管理机制科学性有待进一步提高单位对于项目支出都应当有着合理的分配依据来作为支撑，依靠合理的管理机制来实现对预算项目支出的科学管控。但是就当前的管理实际来看，不少单位对于预算项目支出科目填报不准确，项目支出管理比较笼统，不细化，同时项目的经济分类也不清晰，所填报的预算支出项目比较模糊。正是由于预算项目管理机制的不完善造成资金使用比较粗糙，管理手段也不科学，这既不利于预算计划跟实际执行的有效衔接，同时也不利于单位的良性发展，也就丧失了预算管理原有的管理意义。

2.3财政资金项目程序不科学，立项依据不明确

对于财政预算资金的支出，应当明确其具体的用途以及流向，依靠合理的资金使用情况公开实施程序化、规范化管理。财政资金项目支出的立项工作关系着一个地区的发展规划和整体经济效益，正是由于它所具有的导向性作用，相关的资金立项必须获得领导的重视和支持。但是一些单位在项目资金支出立项上没有形成专业、严谨、科学的审核程序，一些项目在立项时缺少充分的调研和论证，仅仅是依靠办公会、现场会等简单形式确定，这样都不利于财政预算资金的科学使用，也就难以发挥项目预算资金的导向性作用。甚至一些地区为了获得项目支持，尽管也经过项目论证等流程，但是过程仅仅是为了走走形式，科学性和合理性难以保障，论证不严谨、不充分，这既不能够保障资金的使用效率，也难以确保基本项目顺利实施，同时也会给部门的资金后续管理带来很大的困难，项目支出的绩效也就难以保障。

3强化行政单位预算项目支出绩效管理的措施

3.1强化预算项目监督

建立科学规范的支出项目绩效评价分析体系，确保考核机制完整规范，同时及时分析预算执行情况，依靠考核流程及时发现执行中存在的问题和不足，采取针对性措施加以纠正。考核完毕后，应当将相关的考核结果进行公开，在此基础上实施奖惩制度，充分发挥预算项目支出绩效管理的制约作用以及导向作用，在后续的资金安排以及信用评定上强化对绩效考核结果的权衡。

对相关的预算项目支出情况进行公开，提高公众监督水平，依靠社会监督提高单位预算项目支出绩效管理的水平。重视单位信息化建设，将单位的预算和支出进行有效衔接，并动态监管项目支出以及整个的执行过程，强化监管力度，及时发现预算项目支出过程中出现的问题和不足，采取针对性的补救措施加以完善，只有这样才能够切实保障单位预算项目资金支出的规范、严谨、高效。

3.2强化对行政单位预算项目的预算编制管理

预算项目编制管理是行政单位预算项目支出绩效管理的基础性工作，预算编制的好坏直接影响着后续工作能否顺利开展。应当强化对项目预算编制的重视，在此基础上强化相关立法工作，建立健全项目支出预算编制评审机构和评审机制。重视项目立项在整个预算项目支出中的基础性地位，只有完善立项机制，才能够确保项目资金支出的使用效益和使用效率，减少财政资金浪费。行政单位在进行预算项目申报时，应当重视预算项目在规划中的资金导向性作用，将项目立项工作同提升单位资金使用效率、完善部门预决算、提升经济效益和社会效益有机结合起来。

单位在进行项目立项时，需要在单位内部进行必要的讨论和论证，完善项目规划，充分讨论项目的效益和可行性，同时依靠专家评审组对项目执行中可能出现的风险以及项目本身的可操作性等进行研讨，切实保障项目规划的合理性和规范性。为了更好地推动项目预算的管理和执行，单位还应当重视预算组织以及预算体系的完善和健全。应当明确，财政预算项目的编制和执行工作并不仅仅只是财务部门的任务，它涉及包括管理者、业务部门等在内的整个单位的参与，因此有必要提高单位在项目预算管理中的参与度，强化对预算管理以及预算组织的协调和指导，强化对具体执行过程的监管，只有这样才能够切实保障预算项目执行的科学规范，进而确保预算项目支出绩效。

总的来讲，行政单位在财务管理中实施预算项目支出绩效管理能够很大程度上提升财政预算资金的使用效率和使用效益，依靠对预算项目资金支出实施绩效管理对于推动单位财政预算资金改革，完善资金使用，推动行政单位职能转变都具有很重要的意义。同时，也应当明确，行政单位财务管理实施预算项目支出绩效管理是一个长期的过程，涉及面比较广，内容也比较多，不可能一蹴而就，行政单位管理者应当结合单位实际和预算资金支出情况，合理制定绩效管理制度，完善预算项目支出绩效管理机制，只有这样才能够切实发挥预算项目支出绩效管理在提高资金使用效益，发挥预算管理中的作用。

参考文献：

[1]李洪江.政府导向型创业投资引导基金绩效评价指标体系研究[J].科技管理研究，2012（15）.

预算绩效管理论文篇5

关键词：预算；绩效管理；管理机制

中图分类号：F812.3

文献标识码：A

文章编号：1003-4161（2012）05-0108-03

财政部“十二五”规划提出要“完善预算绩效管理制度，建立健全绩效目标确定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理”，并于2011年7月下发《关于推进预算绩效管理的指导意见》，在全国范围内部署推进预算绩效管理工作。据笔者了解，一年多来，全国预算绩效管理工作在制度建设、组织保障、管理模式等方面取得了阶段性的改革成效。但肯定成绩的同时，要看到基于不同的理念、视角、价值取向、方法选择等因素，在预算绩效管理理论层面呈现名目繁多、功能各异、内涵交错、概念模糊、众说不一的局面，致使实践部门在选择模式上出现了概念模糊、引证混乱的问题，对深化改革所带来阻碍十分明显。本文试将以科学发展的视野，对预算绩效管理机制的基本内涵和相关理论予以探讨，旨在提出建立健全适合我国预算绩效管理新机制方面的几点思考。

一、预算绩效管理机制基本内涵与框架

要实现和完善全过程预算绩效管理体系，就必须先将绩效管理这一思想、工具“打破揉碎”，并使其进入到预算管理部门的理念中，融入到预算管理工作的各个细节，才能保证预算绩效管理各个子系统和谐运转。笔者就先将“预算绩效管理机制”分解为“绩效管理+预算+机制”，并逐步分析其各自内涵，并为下文提供理论支撑。

（一）绩效管理的内涵与框架

“绩效管理”这一概念在20世纪70年代美国管理学家Au—breyDaniels提出后，人们展开了系统、全面的研究。所谓“绩效管理”是特定行为主体管理者与被管理者为了达到组织目标，减少中间层次，双方共同参与制定业绩成就、成绩、实现、完成、履行等计划目标，达到持续提升个人、部门和组织绩效的目的管理模式。如图1，也可以理解是一个动（绩效计划、绩效辅导、绩效考核、绩效反馈）静（绩效目标、指标体系、考核纪律、评价制度合称）结合循环驾驭管理实践的过程。

众所周知，学科之间的相互交叉已是科学发展的大趋势。绩效管理成为一种管理思想、工具，不论从管理的“组织”还是“个体”维度理解分析，严格地说都应属于管理科学，而管理学科本身是一个交叉学科。从一般基础理论看其整合了控制论、系统论、信息论、行为科学、管理学等；从边缘学科理论看其应用了目标管理理论、管理控制理论、成本效益理论、权变理论、激励理论等。这启示：对绩效管理理解，需要更广泛、更深入地引进和吸收其他学科的理论和方法。

（二）预算绩效管理的发展与实践

将绩效管理理念用于预算管理实践，就产生了预算绩效管理。预算管理是政府管理的重要组成部分，代表了政府改善民生和加强社会建设的一种理念。为从宏观、中观和微观层面，加深领悟和理解绩效管理和预算管理的切入点和体现方式，要把预算绩效管理放在政府改革实践独特的历史背景下去考研，助于新机制的解读。

基于罗斯福“新政”和凯恩斯主义兴起，“效率政府”行政理论影响，1949年美国胡佛委员会提出了“绩效预算”概念，开创了预算管理的新时代，其后美国政府又相继出台计划一规划预算、目标管理和零基预算等措施。1979年撒切尔政府开始了英国“新公共管理”的改革，并在“效率战略”的指导下，相继推行了雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案等改革措施，极大地推动了绩效评估在政府部门中的应用。目前，绩效管理这一理念、工具不仅在发达国家之间盛行，同时也推广到了发展中国家。世界各国政府的政治、经济、社会和文化背景不同，将绩效理念引入其政府改革层面也存在差异。但从代表性或者公认性的视角看，英国财政部提出政府绩效3E（经济性、效率性和有效性综合判断）内容框架；美国最初绩效预算是按照运作和方案来组织，企图将运作和方案的绩效水平与具体的预算数额予以联系，如今发展到将效率和资源相结合。这些基本凸显出预算绩效管理一个粗略框架，即给部门一个目标，基于完成任务的工作量拨付预算资金，并通过衡量目标完成情况达到对预算执行全过程的监督，强调以结果为导向，部门同时有较大自决策具体的资金运用。

对预算绩效管理理解同样需要吸收其他学科理念，再结合上述预算绩效管理发展溯源概况，学者们研究认为，预算绩效管理的发展实践融入了“二重理论”主线。一条围绕“公共产品”、“公共需求”配置和生产效率理论体系；一条涉及政治理论（公平）和行政理论（效率）体系。对于涉及具体理论的知识笔者不再累述，本文主要梳理和探究在这些理论背后，映射了哪些与预算绩效管理改革相关联的问题。总体看：公共产品配置效率理论不直接关联预算绩效管理主题，但政治制度制定通过公共选择实践，促使公共产品配置效率不断向帕罗托最优靠近，影射出实施预算绩效管理的复杂背景；公共产品生产效率理论揭示了政府部门在公共产品供给中的低效率、高成本现象，究其原因是缺乏激励机制，预算绩效管理模式正是树立“协约”精神以解决激励机制的手段，暗示了实施预算绩效管理改革的重要性；政治理论与行政理论之间存在繁杂渗透制约关系，致使政策导向更适合在行政领域去校检，在政治领域绩效管理显示出力不从心的现象。同时还要看到，预算绩效管理改革不是全盘否认传统预算管理模式，而是不断整合社会发展新理念，对其进行改造和逐步完善，企图设计出一个理想的管理模式，彰显了科学性和强大的生命力，预示着预算管理改革的方向。

（三）预算绩效管理机制的运行张力界定

“机制”一词源于希腊文，原意指机械、机械装置、机械机构及其运行原理，后来这个词移植到生物学、医学等领域，用于指代有机生命体各个器官之间的相互关系、相互作用的客观运行过程。机制一词被引入管理领域后形成了管理机制的概念，主要是指管理系统内的诸要素相互作用、自动耦合的原理。按照这个描述，那么预算绩效管理机制应该具有两个特征：一是预算绩效管理张力是否能适应环境，即管理成为强化预算工作目标实现的“理性机制”；二是预算绩效管理是否按既定程序运行，即管理是隐藏在有效与合理的工具选择、技术体系中，结果可以观察与衡量，也可以区分优秀与普通。

预算绩效管理是政府行使公共权力一项制度，落实制度衍生机制内容。机制本身可以不拘场合，可以灵活执行，但要根植于中国特色社会主义的实践特色、理论特色、时代特色的土壤中，必然有一个“中国化”的转变。笔者认为转变应在整理游戏规则之内，有明确的价值导向。或者说绩效管理不仅仅将成为为政府服务的工具，也是要将不同群体的利益博弈机制纳入政府决策，建立起民众表达——政府回应公共资金管理的机制，政府部门之间也应有良好的遵循协约精神，并且每个环节都严格受到法律的保护。

预算绩效管理是一个舶来的理念，加工具、方法、技术为特征形成的机制。从国内外预算绩效管理发展实践看，基本上是理念、制度（法规）、组织（含专业的人力资源）、技术（工具和信息、标准）、规程（系统运行完整）作基本支撑，形成“五位一体”的管理合力，再达到管理目的的一个漫长过程，忌讳急功近利。或者说新机制相对传统预算管理机制，须从立法、规划、组织、控制内容、责任方式多方面实施改革创新。同时，必须考虑政府内外以及部门在基础工具选择等风险。

总之，预算绩效管理机制要解决最根本的问题，就是预算绩效管理理论上的研究与实践部门怎么有机的结合，并引导其发展。

二、建立适合我国预算绩效管理新机制的路径

从以上理论梳理和分析，我们可以知道，预算绩效管理背后有深厚的理论依据，也存在着更高价值根据。绩效管理原理也启示，有效的管理始于准确希望达到的目标。因此，建立适合我国预算绩效管理机制的路径，就是正确运用绩效管理这一理念、工具，并科学贯穿于预算管理全过程。绝非在预算管理中玩弄绩效抽象的概念，也不是突出管理的一个环节，或者与传统的预算执行监督、审计混为一谈。

（一）更新理念，将预算绩效管理纳入社会治理范畴

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，如图2，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。而传统预算管理模式是在传统工业化时展起来的中央集权政府，致力于建立各种规章制度和层叠的指挥系统。二者同时揭示，管理理念源于政治体制的思想意识、权力结构，那么实施预算绩效管理必须先从管理理念重塑着手。

先放下马克思主义理论分析，在全球化和国际竞争日益剧增的大环境下，西方国家面对政府高额财政赤字、低效率、管理失控，引起社会公众对政府提供高质量服务能力失去信心的问题，“倒逼”政府行政管理改革不得不顺势而变，并先后从政府预算管理着手。无论怎么改，现代政府的改革基本上是沿着无限政府到有限政府，由管制政府到责任政府再到服务政府的路线推行。按照新公共管理理论精髓一企业家政府理论解读，就是将管理主义者边缘化的公民权、社会责任、公共利益等价值量度重新置回公共管理话语的中心，探索以公共服务为依归建立了绩效体系。我国政府向来有集中力量办大事的执行力，中央近期要求要牢牢把握重要战略机遇期这一重大机遇，沉着应对挑战，坚持把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，特别是发展更加广泛、更加充分的人民民主，更加注重发挥法治在国家和社会治理中的重要作用，最终目标就是建设服务性政府。这里有异曲同工之妙，即政府统治职能逐步弱化而社会管理和服务职能日益强化。

因此，实施预算绩效管理，绝不仅仅是财政部门的独角戏，应该纳入中国特色社会主义社会管理体系。即政府先要更新理念（有改革的思想意识或者改革共识），根据理念来决策和设计顶层政策，再进行政策的执行。一方面要加快政府职能转变，另一方面要在培育社会组织、加强社会建设、加强法制建设等方面有突破，调动社会群体、政府内部不同机构、不同利益代表的积极性，不断改善预算绩效管理的生态体系。本着平等协商和协约精神，以公共服务为切入点构建预算绩效管理体系。遏制行政管理的随意性以及貌似型绩效评估的军令状、末位淘汰等单向式考核，拓展公众知情、参与、表达和监督财政资金资源分配的渠道。

（二）构建平台，以绩效管理系统性协调政府部门管理体系

近年来，我国预算管理的科学化、民主化水平不断提高，预算公开也有了明确的时间表，但预算编制、执行、监督严重脱节的问题没有从根本上得到改善。一方面《预算法》中对预算管理只有相对原则规定；另一方面我国政府内部权力相对分散，预算分配与职权不够统一的问题没有有效制约。当然，我国政治制度有其自身的优势，前面分析也得出，预算绩效管理导向更适合在行政领域去校检，在政治领域绩效管理显示出力不从心的现象。这启示我们，实施预算绩效管理，不但要在做好法律制定、公共预算、问责机制，以及相应的财务及审计控制制度等方面下工功夫，更重要的是把核心问题转到政府管理上来，并关注制度细节和系统性。政府应当对总体价值追求、管理工具进行整合，使目前预算项目绩效评估回归到绩效管理主题，实现公共服务为依归的绩效管理系统总目标。

现代社会的政府组织基本上建立于“政治与行政、决策与执行”两分的专业分工基础上。在监督方式上，西方国家普遍采取异体制衡，但也是不是演变成为“互相否决”制度；我国基本可以理解为同体制衡，往往左右手不协同。加之，传统预算管理中，预算部门仅“回答”预算支出后是否符合财务规则。这些问题不同程度掣肘绩效新机制建立和完善。笔者认为，实施预算绩效管理，不应纠结于机构改革与体制改革，或者简单地复制新建（精简机构）组织形式。树立绩效管理理念后，与传统预算管理比较，在管理主体、管理对象、责任方式上自然会发生根本性改变，要求部门在预算支出实施前后，不但要给纳税人“回答”提供多少产品和服务，还要“回答”将这些产品和服务完成何种程度，这是一个系统性的工程，循环的管理过程。其中翔实的目标和评价尺度体系，必将改进各个机构互相矛盾、互相扯皮、互相推卸责任的局面，也就是说部门不单一对有利于自身的规则负责，还要对政府绩效管理体系负责。

同时，基于我国当前高度集权的管理体制，应由各级政府建立预算管理部门联席制度，围绕政府战略目标细化部门目标，并将预算绩效管理结果纳入纪检监察、组织部门、公检法部门和审计等部门对公务员的监督考核内容。同时，借助人大的权威利益平衡机构的作用，加强人大财经委对预算管理的审查，才能确保预算绩效管理实践的系统性，防止预算绩效管理改革出现“伪改革”。

（三）发展创新，以丰富绩效管理理论提升部门实践水平、

预算绩效管理理念形成并演变为政府管理的一项制度，再到预算绩效管理实证校验，凸显了预算绩效管理本质，即对资源分配绩效信息的一个环状结构、多层次获取、分析、应用过程，应遵循管理控制的一般规律。从世界绩效管理发展趋势看，有三个鲜明阶段：从目标导向到过程管理；从结果导向到发展导向；从单向评价到系统评价。这些也给实践留下了无限发挥或钻营的空间。造成各地实践良莠不齐。笔者认为，预算绩效管理理论研究应当走在经济社会发展之前，并引导其发展，否则，将是充满盲目和风险的预算绩效管理改革实践。也就是说预算绩效管理纳入政府管理过程中，不能回避更具体的组织行为学相关理论以及一些新型边缘学科成就，来促使系统环节修复完善，并不断优化程序。