产业发展规划方法(收集5篇)

产业发展规划方法篇1

998年文化部设立文化产业司以来，中国文化产业的战略地位不断提升并在国家相关政策的鼓励、引导下，逐步发展壮大。文化产业的顺利发展与党和国家制定的国民经济和社会发展规划对文化产业的重视关系密切。2000年10月，中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于“十五”规划的建议》第一次明确使用了“文化产业”的概念。2001年3月，“文化产业”一词被正式写进九届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“十五”规划纲要》，确立了文化产业作为中国当代文化建设的重要形态的地位。2006年9月，中办、国办印发我国第一个关于文化建设的中长期规划《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，把文化发展纳入国家发展的总体战略加以统筹规划，进一步推动了文化产业发展。除此之外，国家文化部、新闻出版总署、广播电影电视总局等分别出台了部级文化产业行业内部专项规划，多数省（区、市）、市县制定了地方文化产业专项规划和行业内部专项规划，初步建立了文化产业发展规划体系，在文化产业发展中发挥了重要的作用。

文化产业规划作为我国新形势下文化产业发展的纲领性文件，制定描绘我国未来文化产业发展的宏伟蓝图，其编制水平的高低，直接关系到文化产业政策的实施效果，关系到文化产业能否在整个国家发展战略中发挥应有的作用。随着综合国力的逐步增强，中国已经进入全面建设小康社会的新时期，作为世界经济发展潮流和新型服务业的文化产业日益成为中国转变经济增长方式、优化产业结构的重要推动力量。如今，国际金融危机正推动中国经济转型，我国文化产业也将面临新的发展机遇。时代背景要求我们内外统筹兼顾，推进中国国内文化产业的结构性转型，调整和优化中国文化发展的国际方略，全面推进文化产业迈上新台阶。目前，各级政府“十二五”规划编制工作已经启动，在“十二五”规划中究竟应该如何恰当摆放文化产业的位置？如何在“十二五”文化产业规划编制工作中充分汲取“十一五”文化产业规划的经验与教训，使之更科学、更规范以保证文化产业的持续健康发展？回答这些问题已成为当务之急。

一、文化产业“十一五”规划编制的几个问题

现阶段，我国国民经济和社会发展规划实行三级三类规划体系，按行政层级分为部级规划、省（区、市）级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。目前，涉及文化产业发展的“十一五”规划主要包括四部分：（1）《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》和《文化建设“十一五”规划》的文化产业部分。（2）部级文化产业行业内部专项规划，如《新闻出版业“十一五”发展规划》、《“十一五”时期广播影视科技发展规划》和《信息产业“十一五”规划》、《软件产业“十一五”专项规划》等。（3）除了香港、澳门、台湾以外，大部分省（区、市）、市县级政府制定的地方文化产业“十一五”发展规划或文化建设（发展）、文化事业“十一五”规划中的文化产业部分，如《北京市“十一五”时期文化创意产业发展规划》、《南京市文化创意产业“十一五”发展规划纲要》、《深圳市文化产业发展十一五规划（2006-2010）》、《浙江省文化事业发展“十一五”规划》的文化产业部分等。（4）部分省市级政府出台了文化产业行业内部专项规划，如《杭州市广播影视业“十一五”发展规划》、《苏州市文化广播电视发展“十一五”规划及中远期规划》等。

综观各级“十一五”文化产业规划编制工作，从中央到地方各级部门都以高度负责的精神组织人马精心编制，较为出色地完成了编制任务，为我国文化产业规划的编制工作积累了宝贵的经验，同时，规划对“十一五”期间我国文化产业的发展起到了重要的促进作用。“十一五”期间，我国文化产业发展迅猛，蒸蒸日上，总体态势良好，这些辉煌成就的背后，各级文化产业规划的编制工作功不可没。然而，以更高地时代标准回头审视，可以发现，由于“十一五”文化产业规划编制起步晚，可资借鉴的蓝本欠缺，编制工作还是存在着这样那样的缺陷。兹举其中几个问题予以说明：

（一）部分规划目标失当

一般来说，产业目标分为定性表述和量化目标两部分。例如，《新闻出版业“十一五”发展规划》的目标表述，就既有“扩大国内需求”、“转变增长方式”“优化产业结构、产品结构和区域布局结构”“增强自主创新能力”之类的定性描述，又有量化目标，比如“新闻出版业增加值预期年均增长7%”、“图书、报纸、期刊出版预期达到的数量和种类，以及年均增长5％以上”以及“印刷行业工业总产值预期达到4400亿元”等等。

文化产业“十一五”规划中不少目标措辞模糊，缺乏针对性、可操作性。比如《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中文化产业的发展目标是“抓好文化产业体系建设，重塑市场主体，优化产业结构，……形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局”，把弹性较大的宏观要求当成了阶段性规划的目标。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》还规定“‘十一五’时期，文化及相关产业增加值的年均增长速度明显高于同期经济增长速度，在国内生产总值中的比重有所增加”，至于高到什么程度、增加多少没有量的概念。这些原则性的规划目标是必要的，但是缺少产业规划所必须的产业总量、产业增长目标、产业结构目标、产业空间调整目标等量化目标，难以评估规划的实施效果。

有些定性目标过低，导致发展失去动力。《北京市“十一五”时期文化创意产业发展规划》的发展目标定为“把北京建设成为全国的文艺演出中心、出版发行和版权贸易中心、广播影视节目制作和交易中心、动漫游戏研发制作中心、广告和会展中心、古玩和艺术品交易中心、设计创意中心、文化旅游中心、文化体育休闲中心”。国家首都成为国内文化产业各领域的中心应该是不难实现或者已经实现，目标太低，没有站在全世界文化产业发展格局的高度看待文化产业，没有考虑到北京在文化“走出去”战略中、整个国民经济和社会发展中甚至世界文化产业发展格局中应当承担的责任和义务，起不到首都在文化产业发展领域的引领和榜样作用。其实目标过低不是个别现象，在不少省区市的规划中不同程度地存在。

还有些目标实际上是为指标下降预留了很大空间。比如《文化建设“十一五规划》中虽然注意到了规划目标量化，但遗憾的是，规划目标之一提到“到2010年城乡居民人均文化娱乐服务消费支出占整个消费支出的5%以上”，实际上全国城乡居民人均文化消费占总消费比重早已从2000年的7.47%上升到2005年的8.10%，“十一五”期间，这一指标连续两年下滑，2006年下降至7.97%，2007年再下降至7.64%。据估测，2010年，这一指标将降为7.71%。[1]依据国家统计局《中国统计年鉴》的数据分析测算，“十一五”头两年，东部、东北、中部、西部之间，文化消费总量及人均文化消费支出双双呈阶梯下行趋势，城乡居民中人均文化消费占收入比重、占总消费比重均比“十五”期间大为下降。并且，地区差距继续拉大。“十一五”期间文化消费水平超过“十五”期间的可能性大大降低。[2]虽然后来的发展表明，全国城乡居民人均文化消费指标“十一五”期间确有小幅下降，但在规划编制之初，显然并不能预见到这种情形。在目标起点为2005年的8.10%的基础上，把2010年的发展目标定为“5%以上”实质上是一种倒退的指标，把它作为发展目标欠妥。

当然，目标模糊或偏低便于考核评估顺利过关，但从产业本身发展的角度来说，却难免失之消极。同时，文化产业发展目标设置失当，一定程度上也造成了规划中提出的文化产业发展措施针对性、可操作性不强，产业规划的作用大为降低。

（二）规划衔接协调不够

首先，部级规划之间未能很好地衔接。以文化部根据《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》和《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》制定的《文化建设“十一五”规划》为例，该规划与《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》即存在着明显的衔接失误。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》首先明确规定了重点发展的文化产业为影视制作业、出版业、发行业、印刷复制业、广告业、演艺业、娱乐业、文化会展业、数字内容和动漫产业，强调协调发展优化文化产业布局和结构，加强重点文化产业带建设，加快文化产业园区和基地建设促进区域文化产业发展。这些都是产业规划所必需的核心内容，但是，与之衔接的专项规划——《文化建设“十一五”规划》却对相应的产业发展和空间布局的规划进一步细化、具体化不够，操作性强的政策措施、规划的支撑条件建设等相关内容有待强化，由于谈到这些问题的篇幅不多，重心旁落，造成两个规划之间的衔接不够。

其次，中央级和省（区、市）、市县级等地方行政级别的规划之间的衔接问题是部分地方行政级别制定的规划简单套用中央级规划的表述方法有余，结合自身实际实质性地贯彻总体思路的积极性、主动性和创新性不足，“不求有功、但求无过”的保守心理长期存在。不少地方文化产业规划编制忽略了与区域规划、城市总体规划、文化产业相关的其他规划比如旅游规划等的配合，难以承担分解、支撑部级总体发展规划与区域规划的重任。某些地方对文化产业规划的重视程度不够，通过让下级部门甚至企业上报产业规划、然后将这些规划简单“打包”的方式来编制文化产业规划，这种自下而上汇总式的规划编制方式也容易致使规划之间出现衔接问题，导致低水平重复建设的现象较为普遍。

再次，编制工作中的协调不够。我国文化行政管理具有条块分割、多头管理、多头执法的特点。从纵向看，有中央、省（区、市）级、市县级按照行政区划编制的规划。从横向看，我国文化产业相关部门有文化部（厅、局）、广电总局（厅、局）、新闻出版总署（局、局）、信息产业部（厅、局）等单位，各部门出台各自的规划。同级部门之间协调尤其困难，导致规划出现空白点或利益交叉点。总之，管理难度大、利益少的真空地带无人问津，相关规划迟迟难出，利益丰厚的领域则趋之若鹜，各方都有自己的规划“小算盘”，协调起来困难重重。

（三）规划编制程序不尽合理

规划编制程序不尽合理首先表现在规划编制过程中政府部门外部人员的实质参与度低上。中国以往编制的规划大多是行政拍板的产物，很少考虑公众参与。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》要求建立健全规划编制的公众参与制度，各级各类规划应视不同情况，征求本级和下级人民政府有关部门和其他有关单位、个人的意见，除涉及国家秘密的外，应当公布规划草案或者举行听证会，听取公众意见，要认真听取本级人民代表大会、政治协商会议有关专门委员会的意见，自觉接受指导。由于规定的弹性大，编制部门执行起来随意性强，意见的约束力受到影响，征求意见变得可有可无，造成了规划编制的相对封闭性。

以《××市“十一五”时期文化创意产业发展规划》的编制为例，立项以后，该市发改委出台了《××市“十一五”专项规划编制及分工安排的意见》和《××市“十一五”市级规划体系编制目录及分工方案》，然后根据分工安排由市委宣传部牵头，市发改委、市文化局、市新闻出版局、市广播电视局、市文物局、市档案局、市规划委等部门参与编制。虽然《××市“十一五”专项规划编制及分工安排的意见》规定：在衔接论证阶段“对照综合规划《纲要（框架）》，进行专项规划衔接和专家论证，充分听取各区县、各委办局、人大、政协各专门委员会的意见，必要时可通过适当方式公开征求社会公众意见”，但由于论证过程无人监管，论证往往流于形式，专家论证会在政府各部门的利益博弈面前显得有气无力。而通过举行听证会等方式听取公众意见由于成本过高、收获甚少常常被搁置。美国的综合规划规定，“规划机构在编制规划过程中所收集的资料、研究成果及提出的规划建议必须提交由公众参加的定期研究会议进行讨论和确定，在提交给规划委员会和立法机构决策之前还必须召开正式的公共听证会”[3]，使规划制定过程保持了较高的透明度和参与度，最终产生出有广泛群众基础的民主型发展规划。当然，中国公众参与规划的能力尚需培养，简单套用美国模式也未必妥当，但从长远看，公众参与，特别是专家参与的程度应该是逐步加强的。

编制程序的缺陷还表现在规划队伍的组织形式上，某些规划或者完全依靠政府部门力量，或完全委托给外来专业规划队伍操作，二者没有很好地结合起来进行。单独由政府部门编制文化产业发展规划，由于基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等工作内容庞杂，费时费力，专业性强，难度很大。而专业规划队伍编制文化产业规划的好处是专业性强，但是对于各地区、各行业的具体情况缺乏了解，容易造成规划与实际脱节。因此，文化产业编制规划宜采取政府部门与专业规划队伍相结合的方式进行，以避免因组织构成人员单一造成的规划编制问题，保障编制工作的相对科学性。另外，在规划编制过程中，招投标的方式正在被越来越多的政府部门所采用。招投标的优势在于程序规范透明，信息、规则公开，竞争机会公平，有利于优秀的编制机构脱颖而出，以保证规划编制之初就站在一个较高的起点上。因此，在一定意义上，招投标是一种较为科学、合理的规划编制队伍选择方式。但形式上的公正公开透明有时未必能找到合适的编制机构。由于招投标中容易出现因较多组织单位过分迷信个别编制机构的名气等原因“蜂拥而至”，致使某些规划编制部门承担规划编制项目过多、任务过重造成规划编制中克隆和翻版现象较多的问题。另外，评标人员组成不科学，导致“以低评高”的现象，或者招投标过程中出现本应避免的人脉关系的影响等，这些都会造成某些水平较低的编制单位入选，而真正高水平的合适的编制机构却抱憾出局。

（四）规划编制评估缺失

规划的价值在于对经济社会文化发展的引导、调控，规划编制最终指向的是实施效果。作为一种中长期计划和一种行动纲领，一般要经历编制——评鉴——方案决策——实施——追踪监控等几个过程，规划被正式采纳，仅仅是规划成功迈出的第一步，一般来说，检验规划工作的最高标准仍然是实施效果。对规划实施情况的科学评估，是规划编制工作中的重要环节。当然，不可能要求规划对未来要发生的所有情况都能够预见到，这在哲学上说是偏颇的。人类的认识能力是有局限性的，任何真理都是相对真理，以对未来的预测为基础的规划更是如此。即使是一部公认为操作性很强的规划，在实施过程中也会因政策体制、投资环境、国内外经济形势、人事变动等许多不可测乃至突变因素的影响，而不可避免地遇到这样那样的问题，这就需要规划编制者与规划实施者必须经常对话，做好规划实施的全程交互追踪与评估、监控工作，及时发现问题并采取果断措施防患于未然，进而不断提高规划的可操作性和解决问题的针对性，强化规划的生命力及导向作用。

《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》中明确规定实行规划评估制度，要求编制部门在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估，及时发现问题，认真分析产生问题的原因，提出有针对性的对策建议。而不少的“十一五”规划编制经过研究起草阶段、衔接论证阶段、审议修改阶段、对外阶段以后工作任务就结束了，评估体系的建立就超出了规划编制工作的范围。一般来说，对规划编制的评估分为两部分，一是静态的规划编制流程评估；二是动态的规划实施过程评估。目前，不仅“十一五”规划的静态编制流程中的某些环节评价缺位，而且规划的动态性不受重视，苛刻地要求它完美无缺或是一劳永逸地解决一切问题，动态评估普遍缺失。由于原有规划和现实的发展存在着落差，原有的规划即使已经不适合文化产业的进一步发展，因规划的编制、实施监管机制不健全、指标评价体系缺位等难以评估实施情况，也无法根据变化进行修订。

二、文化产业规划编制问题的原因分析

造成上述文化产业规划编制过程中出现问题的原因很多，这里着重讨论几个方面。

（一）规划总体地位偏低

文化产业“十一五”规划编制中出现的各种问题很大程度上与文化产业规划的地位偏低有关。在部级文化产业规划中，文化产业是作为“十一五”规划之文化建设（发展）规划的一部分出现的，尚没有部级的独立的文化产业专项规划。只有部分地方政府制定了文化产业专项规划，其余的仍为文化建设（发展）或文化事业“十一五”规划的一部分。跨越行政区划的文化产业区域规划缺位。

在现有涉及文化产业的“十一五”规划体系中，不少规划对文化产业的重视程度与文化产业的实际地位不相称。“十一五”以来，我国文化产业的基本面一直保持了平稳快速增长的态势。2006年，实现文化产业增加值5123亿元，比2005年增长21.5%，占GDP的比重为2.45%；2007年全国文化产业增加值总量大概在6412亿元，比2006年增长18.4%，占GDP的比重为2.6%。同比增长年年都在两位数以上，远高于同期经济增长速度。[4]金融危机背景下，文化产业的发展态势平稳，部分行业甚至存在着“口红效应”，出现逆势上扬的态势。然而，与之形成明显对照的是，部级的文化产业专项规划缺失，关于文化产业发展的规划只是《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》和《文化建设“十一五”规划》等规划的一部分，未能把文化产业放在应有的位置。同时，相当一部分规划的法律地位低下，有些还仅仅是内部工作思路的书面化表达而已，约束力不强，不能有效地作用于文化产业的发展。由于涉及文化产业的规划地位偏低，造成编制过程中文化产业规划被淹没在文化发展规划中，而且规划的重心往往放在文化事业规划部分，文化产业规划部分处于附属地位，不能享有平等的“国民待遇”。一些产业规划也仅仅是粗浅的概念规划纲要，还没有推进到控制性详细规划的程度。其他诸如规划编制过程封闭，规划队伍的组织形式不科学、衔接协调不够等，其根本原因在于“十一五”时期文化产业规划本身的法律地位偏低，约束力小，导致对规划编制的重视程度不够。

（二）规划编制思路有偏差

现行的文化产业规划模式奠基于计划经济时期，随着经济体制的市场化转型，其弊病逐渐暴露无遗。我国各级“十一五”文化产业发展规划的编制较多地延续了以往计划经济体制下的发展计划生成模式。文化事业的计划编制意识依然牢牢地扎根于规划编制者的头脑中。从目前一些地方制定的文化产业规划看，编制机构对“文化事业”与“文化产业”之间关系的认识依然存在偏差，潜意识里仍然认为文化事业与文化产业的关系是简单的主从关系，文化事业的重要性远远高于文化产业，文化产业只能依附于文化事业而存在。由于文化事业与文化产业关系认识存在误区，并且，中国的文化产业发展迅猛、数据滞后，研究成果不足以支撑政府部门的决策，政府部门不得不使用早已习惯的计划经济的思维模式规划文化产业，导致文化产业规划被淹没在文化建设（发展）规划中，笼罩在文化事业规划的光环之下。

文化事业与文化产业之间孰重孰轻，是分是合？这一看似简单的问题背后，暗含的是如何看待政府的主导作用的问题。显然，现阶段我国文化产业的发展还离不开政府的主导作用。我国文化产业是在文化事业的基础上发展起来的，单纯依靠市场发展文化产业，因市场机制本身存在着先天的缺陷，文化产业要想健康快速做大做强不太可能，特别是在我国文化领域，中国的文化机构大部分还是事业单位，或是从事业单位脱胎转制而来，这种情形下，政府的作用不是发不发挥的问题，而是如何进一步发挥、如何合理有效发挥的问题。更何况文化产业规划本身就是政府发挥主导作用的一种方式。一言以蔽之，就文化产业发展来说，政府当然要发挥其主导作用，不能将其完全抛向市场，但又不能越位，把应该交由市场调控的部分由政府越俎代庖完成，文化产业成了文化事业的一个分支，由此造成文化产业规划编制过程中的诸多问题。

再者，建立在不同利益群体之间博弈基础上的规划不一定符合社会发展理性。各相关部门常常从部门利益出发提出规划意见，至于规划是否符合文化产业自身发展规律和社会公共利益就被置于次要地位。出于政绩和部门利益的考虑，规划的落点自然就放在了最容易看出成绩的重大工程之类的硬件设施上，甚至把目标设在已经实现的基点上，原地踏步。上述把首都分别打造成为国家某种文化产业中心之类的文化产业发展目标即为明证。结果造成规划目标定位不清，规划目标失当在所难免。

（三）规划编制管理不到位

文化产业分属于不同的行业管理，相关规划需要协调不同的部门共同编制。受制于目前条块分割的行政管理架构，我国文化产业专项规划的编制，经常是由宣传部（文产办）或文化部门牵头，然后相关职能部门共同参与编制，不少省市还成立了相应的文化产业协调机构，然而，由于部门协调机制尚不健全，部门间协调机制在文化产业规划编制过程中往往演变成为谋取部门利益的手段，再加上协调机制内各相关部门的权责不够明晰，牵头部门若与相关部门平级，监管乏力，失去了协调机制本来的目的和意义，导致规划编制中出现衔接障碍等问题。并且，协调本身没有建立起长期有效的协调配合机制，一旦规划编制工作完成，部门之间的协作关系即迅速变化甚至终结，不能对编制实施过程进行动态的跟踪监管，也就不能有效评估因编制因素造成的实施问题。

对于“十一五”规划编制工作的监督管理主要依据是部级、省（区、市）级、市县级政府颁布各级政府的关于“十一五”规划编制工作的意见。全国人大及其常委会的监督检查，对中期报告和规划修订的评估审批也都是原则性规定。无论规划编制有什么偏差都很少见国家或地方因此对“十一五”规划做出修订，中期评估报告的内容大多体现在为下一个五年规划的决策、编制提供参考意见上。由于用语模糊，弹性大，随意性强，没有纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，根本谈不上对规划编制评估和管理，对编制没有约束力，结果各级相关部门改进编制工作的动力不足，依然照搬过去经验，没有彻底清除计划经济时代的某些不当做法，缺乏对编制工作本身和实施效果的评估，规划的实施实际上是处于监管无力的状态，规划编制的作用和效果无法从规划实施评估中表现出来，规划编制的管理不到位就难以避免了。

（四）规划编制研究基础薄弱

目前国际社会尚未形成统一的文化产业定义和行业划分标准，各国之间对文化产业的概念内涵、行业范围、统计口径等均存在差异。再加上文化产业在我国的发展历史不长，文化体制改革处于进行中，理论研究相对滞后，前期调研不充分，造成了规划制定困难。文化产业发展的战略环境、发展模式、产业结构、业态、布局、重点项目等均需要大量基础性研究。并且，文化产业内部的行业种类繁多，数据统计水平参差不齐，评价数据统计体系和指标评价体系尚待完善，尤其是指标评价体系更是如此。科学合理的指标体系是产业发展规划的重要组成部分，它既是对产业发展状况进行综合评价的依据和标准，又是确定规划目标、编制产业发展规划的基础和前提，是产业发展规划具有可操作性的首要保证，产业发展规划的基本思路、目标、内容与规划方案都必须通过一系列的规划指标来进行量化和具体化。“十一五”规划的目标用语模糊的根源就在于指标评价体系缺失，直接导致了相关研究人员很难掌握文化产业发展的基本面，不能清晰预测文化产业的未来发展脉络，规划目标只能指向建构出来的理想主义的终极蓝图或者较容易实现的基点。

（五）编制队伍建设尚待加强

文化产业涉及面广，牵涉众多学科和领域，要求规划编制人员必须具有较高的素质，具备合理的知识架构，既要有敏锐的政治头脑，又要有深厚的文化底蕴和积淀，还要有产业经济学背景，懂经营，会管理，然而，“十一五”文化产业编制团队中，这样的综合性、复合型编制人员却不多见，更多的编制人员“只及一点，不及其余”。一般来说，政界的编制人员政治意识较强，但文化积累和产业意识欠缺，编制规划往往成为御用型研究，受自身利益的掣肘和专业水平的限制，他们不易对文化产业作出客观的评价。而文化研究者谙熟文化发展规律，但往往缺乏产业意识，有时甚至还排斥产业思维。这类研究人员自身相当缺乏产业经济的理论和实践，而文化产业的特殊性要求研究人员在进行分析研究时必须加入经济学的分析元素，导致这些研究人员在编制文化产业规划时心有余而力不足。业界和经济学界擅长产业思维，但又容易忽略文化生产和传播的特殊规律。同时，编制人员的素质问题不仅仅体现为个体局限，而且表现为团队缺陷，整个编制团队知识结构不合理，理论与实践的脱节的问题突出，导致规划编制问题频出。

三、对文化产业“十二五”规划编制的几点建议

（一）高水平、高规格制定部级文化产业专项规划

在当前的国际竞争的背景下，文化软实力已经上升为国家战略。文化产业的广阔前景要求我们站在人均GDP3000美元、即将全面建设小康社会的时代高度上，审时度势，在科学分析国际国内经济和社会发展的基本态势的基础上编制文化产业“十二五”规划。加之，在国际金融危机的大环境下，中国保持中国国民经济和社会发展平稳增长的任务非常艰巨。大力发展文化产业对保持国民经济平稳增长、扩大内需、调整经济结构、内外统筹，实施文化“走出去”具有重大作用。新的时代起点上，部级文化产业专项规划对于文化产业来说尤为重要。然而，到目前为止，我国还没有出台一部独立的指导整个文化产业发展的全国性的文化产业规划。虽然文化产业规划被包含于文化建设（发展）规划中只要措施得力，也一样可以促进文化产业的快速发展，但文化发展规划往往面面俱到，考虑到文化事业与文化产业的平衡问题，不可能详细具体地针对文化产业发展的各个方面开出“药单”，而专项规划则可以弥补上述之不足。更何况新的时代背景和我国文化产业的发展现状已经开始呼唤部级文化产业专项规划的出台。可资借鉴的是，韩国政府1999-2001年就先后制订了《文化产业发展5年计划》、《文化产业前景21》和《文化产业发展推进计划》等，这些规划有力地促进了韩国文化产业的发展，韩国也从昔日一文化产业小国一跃而成为世界文化产业强国。当然，国情不同不能盲目照搬，但文化产业是一个具有特殊意义的战略性产业，同时文化产业又是分属几个部门管理的由若干个行业组成的产业群，它的发展需要较高的协调性和统一性，尤其是在我国的文化体制改革进展缓慢的情况下，打破行政和行业壁垒，从文化产业自身发展的需要出发，整合文化产业资源，更是少不了权威的、站在全国高度的文化产业规划的指导，因此，很有必要高水平、高规格制定部级的文化产业“十二五”专项规划，帮助文化产业摆脱计划经济思维的束缚，正常乃至超常发展文化产业。

（二）站在时代的高起点上树立新的编制思路

一方面，如前所述，我国文化产业自身已经站在一个较高的起点上，面临新的发展形势，迫切需要文化产业规划编制与时俱进，真正担当起指导未来文化产业发展的重任；另一方面，我国规划编制工作的新发展已经向“十二五”文化产业规划编制提出更高的要求。下面几点需要引起重视。

首先，要全面、准确认识文化产业发展的国际国内环境，加强与“十一五”规划中期评估结果和2023年确定的发展目标的衔接。考虑到2023年是我国提出“三步走”战略目标的关键年份，十七大明确2023年人均GDP比2000年翻两番、实现全面建成小康社会的宏伟目标，必然相应要求经济社会各项指标保持一定的增速，“十二五”规划期是2011-2015年，距离2023年只有5年，所以必须要着眼于2023年国家一系列战略目标的确定和要求。[5]作为“十二五”规划的重要组成部分，文化产业规划的编制也必须服从这一要求。“十一五”文化产业规划已经为“十二五”文化产业规划的编制打下了良好的基础，积累了宝贵的经验，“十二五”文化产业规划在“十一五”文化产业规划的基础上完全可以站得更高，走得更远。

其次，规划编制要具有宽广的国际视野，内外统筹。文化产业自身发展和我国规划编制的新特点都要求“十二五”文化产业规划编制必须高瞻远瞩，立足国内，放眼世界，将文化产业放到世界文化产业格局中去考量。规划编制过程中，要科学评估国际文化产业发展的趋势和我国整体、各省市文化产业的国际地位，从国际和自身文化产业发展双重要求出发确定文化产业发展目标，制定既有一定前瞻性又切实可行的未来文化产业发展策略，内外统筹，加快“走出去”步伐，扩大我国文化的覆盖面和国际影响力。为此，除国家要制定部级文化产业专项规划外，各省市也要根据自身发展实际，确立文化产业规划的合理地位。文化产业发展状况良好、业已或正在成为当地支柱产业以及文化产业发展潜力较大的省市可以考虑制定文化产业专项规划。

规划编制还要同时考虑城乡统筹发展的整体思路。2008年10月12日，党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，文件对2023年农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措做出重大部署，此举标志着我国农村改革站在了一个新的历史起点上，也是“三步走”战略和文化产业发展的重要举措。文件提出必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力。“因地制宜发展特色产业和乡村旅游业。”这无疑已经明确了涉农文化产业的发展机会。我国是农业大国，农村人口比重较大。然而长期以来，农村市场却未能得到有效的开发，农民的消费潜力还未发挥出来。因此，“十二五”文化产业规划编制中，要充分考虑城乡统筹发展的整体思路，给予涉农文化产业一定程度的重视，在大力发展农村文化事业的同时，因地制宜促进涉农文化产业发展，从而不断缩小城乡文化产业差距，城乡协同发展，这也是实现科学发展观和2023年“全面建设小康社会”宏观目标提出的要求。

值得注意的是，在编制规划过程中，要观照到发改委拟定组织实施的规划体系内的其他规划，文化产业规划要与国民经济与社会发展规划、区域规划、城乡规划以及其他相关规划相衔接，避免衔接失当。

（三）夯实规划编制研究基础

创建全国统一的科学合理的文化产业指标评价体系，准确量化文化产业本身发展水平，预测文化产业发展潜力。采用单项指标评价法、综合评价法和偏离-份额分析法等分析文化产业的竞争力，科学测度文化产业效益、产业关联、产业资源、产业结构、产业环境等，为规划编制打下科学基础。有了指标评价体系，政府部门具备正确决策的基础，规划编制的目标才能量化，为规划评估提供数据支撑。

编制规划前，提前文化产业重点研究课题，鼓励经济学和文化界的学者进行相关研究。专家学者在研究中要注意运用产业理论分析文化产业的基本面和竞争力，认真做好基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作，及时与有关方面进行沟通协调。

文化产业规划编制的研究基础还包括充分汲取政府部门领导、企业代表、经济团体、外来投资者、文化产业研究人员等不同的利益群体的意见。可采用政府座谈会、圆桌会议、入企（入户）访问、社会问卷调查、产业发展协调会议等方式，提高社会公众参与度。规划过程的每一环节都重视顾问、参谋、思想库、咨询团、智囊团的作用，集思广益，使规划更加符合效率原则和公平原则。

（四）加强对规划编制的管理

健全文化产业规划编制协调机制。设立文化产业规划协调机构仅仅是科学的协调机制的一个环节，在建立机构的基础上，要加强协作对话交流机制、重要信息沟通反馈机制、协调沟通长效机制等。协调机构要充分承担起协调沟通等职责，建立统一的信息库，实现资源共享，对需要共同协商解决的有关重大问题，应当及时向其他各方反馈信息，有效履行编制过程中的监督管理。同时，文化产业规划协调机构不是一个为编制文化产业规划而设的临时组织，而应是一个常设机构，以便动态地追踪文化产业规划的编制、实施过程，做好组织、评估、修订文化产业规划的工作。

组织、确定编制团队的工作要确保公开公平公正，避免受到人际关系不良影响，详加审查编制团队资质，同时要注意选调高质量的评审人员，防范出现“以低评高”的现象。完善编制工作评价体系，提高规制的约束力，根据规划实施状况反思编制工作漏洞，制定奖惩标准，把规划编制、实施纳入经济社会发展综合评价和绩效考核体系。在集中控制的基础上，可分别对规划的编制、评估、决策与实施建立几个相对独立的二级控制机构，分别完成编制目标、评估目标、决策目标和实施追踪目标。

归根结底，对文化产业规划编制的最高管理方式就是用法律法规来管理规划编制，让文化产业的规划编制做到有法可依，同时提高文化产业规划的法律地位、法律效力。我国现有的针对文化产业规划编制工作的主要参照的是《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）、国家发展和改革委员会的《部级专项规划管理暂行办法》（发改规划[2007]794号）以及各级地方政府制定的规划编制工作意见等。但这些行政法规和部门规章尚没有上升到法律的层次，且对某些环节的规定可操作性不强，因而需要制定相关规划法或修订现有的行政法规和规章，提高文化产业规划的法律地位和约束力，规范规划的编制、实施、评估、修订，保证规划实施和编制效果的最终实现。这对于改进规划编制方法、规范编制程序、提高规划编制的科学性、保障规划的实施效力具有极为重要的作用。

(五)科学整合编制队伍资源

对于编制队伍问题，解决的根本之道即在于编制人员自身要提高素质，加强政治、文化、经济学素养，努力成为一专多能的综合性、复合型人才，打造高水平的团队，然而，这类人才和团队的培育不是短期之内能够完成的。因此，在部级文化产业规划编制的组织形式上，可以考虑由各相关政府部门、部级重点大学、社科院、业界合作，组建文化产业编制团队，由学界专家组在听取相关部门领导、行业协会负责人、重点文化企业负责人、中介机构专业人士等方面意见的基础上通过严格、科学的调查研究程序具体编制。学界专家应注意选择国家布局在全国各大区域的重点综合大学的高水平研究人员。部级重点综合大学学科结构较为完备，文化产业所需的各相关学科、专业门类如新闻传播、历史、旅游、艺术、产业经济、市场营销、公共管理、区域经济、会展经济、企业文化、国际贸易、建筑规划、房地产、软件设计、公共卫生等都较为齐全，水平较高，有利于整合学科资源。当然，所选学界专家最好有较长的文化产业从业经历。业界专家则要重点考虑其行业成就与影响、公正性、学理性等因素。

地方文化产业规划的编制主体则主要应由既熟悉地方情况又有宽广国际视野的部级研究型重点综合大学的文化产业研究机构担纲，各级行政部门的编制工作应由了解上一级全局的文化产业专业人员承担。例如浙江省文化产业规划应以浙江大学文化产业研究机构为编制主体，联合北京、上海等地甚至海外有实力的大学及浙江省属机构的学者进行编制。规划队伍结构中，应注意当地规划人员与外地规划专家相结合，既充分发挥当地规划编制人员熟悉地方细节情况等长处，又广泛吸收外地专家学者参与规划，以站在全国乃至全世界的角度、以旁观者的身份审视当地文化产业发展的问题，提出更具有战略性、前瞻性的解决方案。

总之，文化产业“十二五”规划的编制是一项工程浩大的动态过程，承担着保证国民经济和社会、文化发展发展的重任，涉及到各方面的切身利益，需要根据国际国内经济社会发展态势的新形势，厘清、优化编制思路，精心组织、协调，各方精诚团结，编制出高水平的科学的“十二五”文化产业规划，以更好地促进中国文化产业的进一步振兴和腾飞。

[注释]

[1]张晓明等.2008年中国文化产业发展报告.北京：社会科学文献出版社，2009.391.

[2]张晓明等.2008年中国文化产业发展报告.北京：社会科学文献出版社，2009.389-392.

[3]刘春波.美国的市规划城：依法、公众参与、开发控制.人民网，2006-12-28.

[4]张晓明等.2008年中国文化产业发展报告.北京：社会科学文献出版社.2009.3.

[5]高国力.制定“十二五”规划应关注的几个重大问题.中国发展观察，2009（5）：19.

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1．蔡尚伟等.文化产业导论.上海：复旦大学出版社，2006.

2．张文忠等.产业发展和规划的理论与实践.北京：科学出版社.2009.

3．顾江.文化产业规划案例精析.南京：东南大学出版社.2008.

4．杨吉华.文化产业政策研究.中共中央党校博士学位论文.2007.

5．祈述裕.中国文化产业发展战略研究.北京：社会科学文献出版社.2008.

6．吕晓东.现阶段总体规划编制研究--以大城市总体规划编制改革为例.华中科技大学硕士学位论文，2005.

7．［美］大卫赫斯蒙德夫.文化产业.张菲娜译.北京：中国人民大学出版社.2007.

8．方创琳.区域发展规划论.北京：科学出版社.2000.

产业发展规划方法篇2

第一条为促进我国旅游产业的健康、持续发展，加强旅游规划管理，提高旅游规划水平，制定本办法。

第二条编制和实施旅游发展规划，应当遵守本办法。

第三条编制旅游开发建设规划应当服从旅游发展规划。旅游资源的开发和旅游项目建设，应当符合旅游发展规划的要求。

第四条旅游发展规划应当坚持可持续发展和市场导向的原则，注重对资源和环境的保护，防止污染和其他公害，因地制宜、突出特点、合理利用，提高旅游业发展的社会、经济和环境效益。

第五条国家旅游局负责全国的旅游发展规划管理工作；地方各级旅游局负责本行政区域内的旅游发展规划管理工作。

第二章旅游发展规划的范围

第六条旅游发展规划是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的安排。

第七条旅游发展规划应当确定旅游业在国民经济中的地位、作用，提出旅游业发展目标，拟定旅游业的发展规模、要素结构与空间布局，安排旅游业发展速度，指导和协调旅游业健康发展。

第八条旅游发展规划一般为期限五年以上的中长期规划。

第九条旅游发展规划按照范围划分为全国旅游发展规划。跨省级区域旅游发展规划和地方旅游发展规划。

第十条不同层次和不同范围的旅游发展规划应当相互衔接，相互协调，并遵循下级服从上级、局部服从全局的原则。

第三章旅游发展规划的编制

第十一条旅游发展规划的编制应当以国民经济和社会发展计划为依据，与经济增长和相关产业的发展相适应。

第十二条旅游发展规划应当与国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划等有关区域规划相协调，应当遵守国家基本建设计划的有关规定。

第十三条旅游发展规划应当与风景名胜区、自然保护区、文化宗教场所、文物保护单位等专业规划相协调。

第十四条国家旅游局负责组织编制全国旅游发展规划、跨省级区域旅游发展规划和国家确定的重点旅游线路、旅游区的发展规划；地方旅游局负责编制本行政区域的旅游发展规划。

第十五条国家旅游局对编制旅游发展规划的单位进行资质认定，并予以公告。

第十六条编制旅游发展规划应当对国民经济与社会发展、市场前景、资源条件、环境因素进行深入调查，取得准确的基础资料，从市场需求出发，注意生态环境和文化历史遗产的保护和延续，积极采用先进的规划方法与技术手段。

第十七条旅游发展规划编制的内容、方法和程序，应当遵守国家关于旅游规划技术标准的要求。

第十八条旅游发展规划应当包括如下基本内容：

（一）综合评价旅游业发展的资源条件与基础条件；

（二）全面分析市场需求，科学测定市场规模，合理确定旅游业发展目标；

（三）确定旅游业发展战略，明确旅游区域与旅游产品重点开发的时间序列与空间布局；

（四）综合平衡旅游产业要素结构的功能组合，统筹安排资源开发与设施建设的关系；

（五）确定环境保护的原则，提出科学保护利用人文景观、自然景观的措施；

（六）根据旅游业的投入产出关系和市场开发力度，确定旅游业的发展规模和速度；

（七）提出实施规划的政策和措施。

第十九条旅游发展规划成果应包括规划文本、规划图表和附件。规划说明和基础资料收入附件。

第四章旅游发展规划的审批和实施

第二十条旅游发展规划实行分级制定和审批。

全国旅游发展规划，由国家旅游局制定。

跨省级区域旅游发展规划，由国家旅游局组织有关地方旅游局编制，征求有关地方人民政府意见后，由国家旅游局审批。

地方旅游发展规划由地方各级旅游局编制，在征求上一级旅游局意见后，报同级人民政府批复实施。

第二十一条国家确定的重点旅游城市的旅游发展规划，在征求国家旅游局和本省（自治区、直辖市）旅游局意见后，由当地人民政府批复实施。

国家确定的重点旅游线路、旅游区发展规划由国家旅游局征求地方旅游局意见后批复实施。

第二十二条旅游发展规划上报审批前应进行经济、社会、环境可行性论证，由各级旅游局组织专家评审，并征求有关部门意见。

第二十三条地方各级旅游局可以根据市场需求的变化对旅游规划进行调整，报同级人民政府和上一级旅游局备案，但涉及旅游产业地位、发展方向、发展目标和产品格局的重大变更，须报原批复单位审批。

产业发展规划方法篇3

我国的城市规划工作基本是50年代初从原苏联引进的适合于集中式计划经济体制的一套理论、内容和方法，自80年代实行改革开放的政策以后，促进了城市规划的改革，但市场经济新的体制仍给城市规划工作带来很大影响和冲击，主要有以下几方面。

1.国民经济成份多元化从去年底开始，我国试用新的经济类型标准，将经济成份划分为国有经济、集体经济、私营经济、个体经济、联营经济、股份制经济、外商投资经济、港、澳、台投资经济和其他经济等9种类型。各种类型的经济有着各自经营方式和特点，不同类型的经济可以用不同方式组合经营。多种经济成份和经营形式的企业都进入市场，平等竞争，共同发展，城市经济异常活跃，不仅使城市经济结构、产业结构都发生了新的变化，同时也给城市发展与建设注入了新的活力。过去在规划项目上单纯依靠国家投资及计划安排，而现在是多种经济成份并存。因此在制定城市发展战略、确定城市性质、规模以及用地布局、规划实施步骤和措施、规划管理等环节都要充分重视这个因素。

2.城市土地有期有偿使用制度的改革实行土地有期有偿使用就是把土地这一生产要素纳入市场经济的轨道，利用级差地租和使用价值规律作用，促成城市土地功能的组合与调配及结构的不断完善，发挥土地的最大效益。城市规划的核心内容就是城市土地的合理利用与分配，如何运用级差地租原理，优化城市用地结构和用地布局，来适应土地有期有偿使用制度的建立，这是摆在城市规划工作者面前的一个新课题。特别在当前城市土地出让转让中，有些城市不按已有的规划来审批土地，或者还没有作出规划就出让土地，出让签约后才指定规划部门进行规划设计。如何加强城市土地出让转让的规划管理，这也是城市规划界需要重视的一个问题。

3.房地产业的发展房地产业的发展促进了市场体系的完善，促进了城市投资环境的改善，为经济发展提供必要的基础条件，促进了城市土地资源的优化配置。在城市规划指导下进行的房地产开发，促进了城市规划的实施，在实践上突破了旧城改造难、用地结构调整难的关口。城市规划如何加强对房地产经济的研究，开展城市土地分等定级工作，并与有关部门共同进行地价和土地开发投入产出的测算，来适应房地产业和房屋商品化的发展，这也是一个新课题。

4.各类开发区的设立设立各类经济技术开发区、科技工业园和旅游度假区，在规划布局合理的情况下，集中力量搞好基础设施，’实行优惠政策，创造良好的投资环境，吸引外资，是我国改革开放的一项重要措施。但是经济技术开发区的规划指导思想、原则、内容和编制办法等是需要认真研究的新问题。一些开发区根本没有经过详细的可行性论证，就盲目“圈地”;有的虽有规划，但未履行报批手续;有的远离市区，既无依托，又无便捷的交通;有的沿公路两侧发展，影响交通;有的选址不当，违背城市规划原则，把不该占用的地段划分为开发区等等。如何加强各类开发区规划审查与管理，这也是需要引起足够重视的一个间题。

5.第三产业的发展第三产业的发达程度，不仅是衡量一个国家国民经济的重要标准之一，也是衡量一个城市综合功能的重要标志之一。从大多数发达国家的大城市来看，第三产业收入在国民生产总值中的比重和第三产业就业人口在全部就业人口中的比重都已分别超过60%与70%。我国第三产业发展速度与发达国家相比有很大差距，但也具有很大潜力，因此，在90年代第三产业将成为我国调整范围最广、发展速度最快的产业。在过去的规划中，对发展第三产业考虑不足，城市服务人口比例偏低，用地偏小，公建的设置靠千人指标定额不仅内容不全，而且这些指标大大落后于实际的需要。在市场经济体制下，第三产业的发展，会对城市人口规模、人口分类以及城市产业结构和用地布局等间题带来一些新的变化，这是城市规划需要认真研究的又一新课题。

6.城市体系的建设市场是市场经济的载体发展市场经济，必须大力培育市场，健全市场体系。这不仅要发展消费品市场和生产资料市场，而且要培育债券、金融、劳务、技术、信息、保险、房地产等各种要素市场。同时要打破条条块块分割、封锁和垄断，进一步形成与国内、国际市场相结合的开放的市场体系。目前，国家有关部门已提出要建设若干农副产品全国性市场，正在探索建立工业品全国市场，许多省(市)也都提出要建立省(市)级区域大市场。各类市场的建立，对规划布局、用地分类和定额指标影响很大，需要认真探讨，原规划中只考虑农贸市场，显然是不全面的。

7.流动人口的增加在市场经济下，人们的经济活动、社会活动将突破地域、宗族和行政区划的界限，相互交往更加密切，城市流动人口将会越来越多，城市人口构成正发生新变化。现在一般城市一的流动人口都在2。%一30%，县城一般在50%以上。众多的流动人口对城市公共服务设施和基础设施的规模、数量、标准及其布局都会产生很大的影响，需要引起规划界认真研究。原规划考虑人口规模时，忽视流动人口，这也是不全面的。

8.企业转换经营机制和自的逐步落实在市场经济体制下，企业作为市场竞争主体，是自主经营、自负盈亏的生产和经营单位，企业主要按市场要求，作出生产经营的各项决策，自主地进行生产经营活动，这是市场经济最基本特征之一。1992年国务院施行的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》就明确企业有14项权力。随着这些权力落实，城市中大批原有企业可利用自筹资金进行技术改造，扩大生产规模和品种，自行决定招工人数，有的还大力兴办中外合资合作联营企业、股份制企业、房地产开发公司、贸易公司，商场、旅馆、饭店纷纷建立，城市用地和建设量都大大增加。原来规划按计划经济模式分析研究城市产业结构、产品产量、职工人数及企业用地指标等一套办法显然不适应了。城市规划既要保证企业自的发挥，又要使企业的各项建设活动纳入城市统一规划和管理的轨道，防止各自为政、违法建设的产生。这又是规划界面临的任务之一。

9.对外开放的扩大和经济发展战略的转移目前我国对外开放的地域不断扩大，在继续提高沿释地区开放强度的同时，已向沿边、沿江和内陆省区扩展。对外开放的领域由工业、农业逐步扩大到金融、保险、商业、旅游和房地产等行业。全国开始向多层次、全方位的开放格局发展。国家在大力发展东部沿海地带的同时，开始向中、西部地区倾斜，特别是在发展乡镇企业等方面进行重点扶持，加决了全国生产力布局由东向西逐步推进的经济发展战略步伐。这些政策都直接或间接影响着城市发展战略、产业结构和空间布局，城市规划如何从宏观上指导生产力和城镇的合理布局，以此带动区域经济的发展，巩固和发展全方位开放的格局，是一项需要统筹研究的重要课题。

二、城市规划必须适应市场经济发展需要

(一)切实转变城市规划观念

解放思想，转变观念是市场经济发展的客观需要，也是城市规划学科本身发展的需要，更是城市规划者工作的理论依据和指导思想更新的需要。观念的转变大致有如下几方面:

1.要强化市场经济意识首先要树立市场经济的思想，学习市场经济的有关理论，并运用市场经济的客观规律，来指导城市规划工作，促进城市规划事业的发展;其次要扩展城市规划视野，拓宽城市规划领域，积极主动地参与城市各项经济活动，如经济区域规划、城市土地分等定级和地价的制定以及房屋开发和土地开发投入产出的测算等;第三，城市规划和管理本身要充分考虑和利用市场经济的作用，规划的核心内容要研究资金平衡问题，各种规划要有投入产出的估算。

2.要强化区域意识市场经济下的区域经济是一个突破了行政区划界限，多领域、多层次、多形式的联合与协作。城市是一定区域范围的中心，区域经济发展是城市发展的基础，城市发展产生的辐射力影响又推动区域经济的发展。因此要转变就城市论城市的狭隘观念，树立从一定区域范围来研究城市发展的区域观念。城市规划要积极参与不同层次的区域经济规划，搞好城镇体系的合理布局。

3.要强化开放意识目前世界经济的区域化、集团化、互补化趋势正在加强，我国多层次、全方位的开放格局正在形成。城市是改革开放的主要窗口，因此城市规划必须增强开放意识，在研究城市经济结构、产业结构和发展战略等重大问题时，不仅要立足本地、立足国内，而且还要面向世界。不仅要考虑国内市场，而且还要与国际市场接轨，并积极开拓国际市场。

4.要强化综合意识现代城市是一个多系统、多层次的高度复杂的综合体，城市规划要转变过去那种偏重研究工程技术的单纯物质环境的观念，要重视对经济、社会、文化等各方面发展间题的研究，规划的内容不仅是用地和建设的规划，还要逐步深入到经济、文化、科技、政治、社会等各个领域。

5.要强化动态意识市场经济与计划经济有一个很大的不同，就在于市场经济是一种在变幻不定的市场中有应变能力、伸缩能力的经济，是一种富有弹性和可塑性的经济，城市的发展是以城市的经济发展为依据的。因此要改变过去规划一味追求终极目标最优化，搞得过死、不留余地的静态规划观念，使城市规划成为一种既有长远的战略设想，又有分阶段的实施目标，并根据市场经济的发展要求，适时进行调整和补充的滚动式的动态规划。对长远的城市发展方向、规模、空间布局等战略布署，宜粗不宜细，要留有余地，增强规划的弹性和应变能力。

6.要强化竞争意识随着市场经济的发展，现在许多城市重要地段的规划设计都是实行招标、投标、择优选定规划设计方案。采用公开竞争的办法可以不断提高规划设计水平，因此城市规划也要引人竞争机制，增强竞争意识。在城市规划主管部门把住资质管理的前提下，应逐少打破各城市一家规划设计单位垄断的局面，逐步放开规划设计市场，允许国有、集体、中外合资、民营等多种所有制规划设计单位并存和平等竞争，逐步建立富有活力的规划设计市场体系。

7.要强化时效意识在市场经济体制下，“时间就是金钱”二“效率就是生命”的观念在深圳等沿海经济特区得到充分体现。如果没有时效观念，到手的财富也会付之东流。因此城市规划者必须树立强烈的时效观念，各类规划编制和审批都要高效率、快节奏，缩短周期，节约时间，提高效率，这样才能适应市场经济快速节奏发展的步伐。

8.要强化超前意识在市场经济体制下，由于投资渠道发生了重大变化，城市建设项目、资金来源、建设方式等日趋多样化，要使城市各项建设纳人城市统一规划和管理的轨道，保证城市合理、有序、协调发展，关键是要做好超前性的规划工作。凡是城市准备出让的地块、开发区、城市中心区等都要超前编制好控制性详细规划，城市总体规划也要根据市场经济发展需求及时调整或修订。

9.要强化法制意识市场经济是一种以法律为规范的经济。失去法律规范作保证，市场经济就会处于混乱、无序状况，因此，国家需要通过法律、法令、条例等手段进行合理的必要的行政干预和调控。在市场经济体制下，一些企业或单位(特别是外商)为了单纯追求最大经济效益而不顾社会效益和环境效益，他们的要求往往与城市规划有矛盾。城市规划代表城市整体利益和长远利益，不可能照顾到每一个人或一个单位的局部利益。那么城市规划如果仍然采取过去那种以行政的人治管理办法来处理上述问题就不适应了，必须依靠各种行政的、技术的，经济的法律法规来协调各方面的关系，保障城市的整体利益和长远利益。因此，城市规划工作者必须强化法制意识，熟悉和掌握城市规划的各种行政的、技术的和经济的法律法规，并运用这些法规来处理好城市建设的各种矛盾。必须坚持原则，严格依法办事，坚持城市的整体利益和长远利益，决不能在金钱面前和在某些行政的压力下，一味迁就一些单位(特别是外商)不合理的要求。

10.要强化服务意识在市场经济体制下，转变政府职能是最重要的环节之一，政府的职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和监督检查。城市规划是一项政府职能，要为经济建设提供服务，这种服务是通过规划方案的制定和实施来实现的，而规划方案的实施必须通过规划管理这个环节。因此要树立规划管理与规划服务一致的观念，寓管理于服务之中，一切要为经济建设服务，一切为建设单位服务，并要主动服务，超前服务，以优质的服务强化管理。最后必须强调，在转变观念的同时，城市的基本原则，城市规划体现城市综合效益，即城市经济、社会、环境三个效益的统一，体现城市整体利益、长远利益，城市规划是政府的职能和行为并应具有权威性、严肃性是毋庸置疑和只能加强不能削弱的。

(二)改进和完善城市规划编制内容和方法

1.进一步充实、完善和深化城市规划的内容

在城市总体规划中，首先要重视城市发展战略的研究，研究城市发展战略应从发展市场经济的战略高度，立足长远，立足区域，面向国际。其次确定城市人口规模要考虑流动人口的因素，要留有弹性。城市人口分类要破除以往按照基本人口、服务人口和被抚养人口三种类型的分类方法，建议采用一、二、三类产业人口划分方法，以便和国际整理标准相接轨。第三，城市用地评价不仅要考虑工程地质和水文地质因素，同时还要做好用地区位优势分析和评价以及分等定级工作，建议补充用价格等高线表示的地价级差图。城市用地分类要划出各类市场用地和商业用地，并要提高其用地比例和标准。城市用地功能分区和布局要运用级差地租原理进行优化，把能够创造经济效益(物质财富)的土地的产出率高低与地价高低大致对应起来，使用地的区位和使用性质与土地价值高低直接挂钩。各类用地性质也不能太单一，要有一定的互换可能，即要有兼容性。第四，城市总体布局结构和各项经济技术指标等都要留有一定的余地，富有可塑性。

详细规划可参照温州市的做法，重点是要做好控制性详细规划。一是要改变传统的摆房子的规划方法，依据建设地段的使用功能和接近交通与居民难易程度，来确定不同的房地差价或基础设施费用，进而来确定各类建筑面积的比例和各项经济技术控制指标;二是打破传统规划按千人指标来拟定公建设施、商业用地数量和建筑面积指标的做法，而是依据地段不同功能和土地开发资金平衡的原则来拟定;三是根据建设地段的使用功能、建筑密度、建筑高度、容积率和绿地率，着重研究基础设施和公用设施的配置要点与设计要求，研究提出各地块的空间景观与环境设计要求。

要把城市新开发区和旧城改建地区的道路、交通、给水、排水、邮电通讯等基础设施的专项规划超前做好。当前要十分重视市场体系、商业网点等公用设施专项规划的编制，以适应市场经济发展需要。

2.进一步改进城市规划的方法和手段

在规划程序上，既要按总体、分区、详细、修建规划的正规程序进行，又允许几种规划交叉进行。在编制方法上，既要采取领导决策与专家评价相结合，由规划设计单位单独编制，又可采取管理部门与规划设计单位共同编制，还可采取集规划管理与规划设计职能于一体的一些小城市规划部门自己直接编制规划。在技术要求上，既要遵循国家统一的技术规定编制规范化的规划，又可按建设急需，因地制宜，灵活掌握，采取不同标准，编制粗线条规划。在工作手段上，要积极采用微机和遥感等先进技术，提高规划的科学性。

(三)强化和完善城市规划管理

当前，城市规划管理急需重视的问题是:

1.尽快建立健全城市规划法规体系并严格执法

市场经济在一定意义上说就是法制经济。愈是发展市场经济，愈是要加强立法、执法工作。因此，必须进一步强化城市规划法规体系建设，尽快建立健全以《城市规划法》为主体的国家立法与地方立法、基本法规与专项法规、行政立法与技术立法相配套的城市规划法规体系.针对当前的热点间题，要尽快研究制定各类开发区规划管理、城市房地产开发和城市建设综合开发的规划管理的具体办法，引导各类开发区和城市各项建设健康发展。同时，城市的各项用地和建设，要严格执行《城市规划法》规定的“一书两证”制度，要加强执法检查，做到有法必依，执法必严，违法必究，保证城市各项建设按城市规划有序进行。

产业发展规划方法篇4

关键词：区域经济；规划；研究方法；综述

中图分类号：F061.5文献标识码：A文章编号：1001-828X（2013）12-0-02

一、区域经济规划概述

什么是“区域经济规划”？长期以来，人们对区域经济规划的定义莫衷一是。大家从不同的角度、不同的理解以及不同的目的，提出了各自的观点。传统意义上的区域经济规划，是指在特定的区域空间范围内，对未来经济建设的总体部署[1]。这是从宏观上定义区域经济规划。到目前比较具有代表性的则是孙久文先生在《区域经济规划》一书中的定义：区域经济规划是一定地域范围内区域经济发展的战略策划和产业发展与布局的方案设计及其实施对策的总和[2]。

区域经济规划以区域为规划对象，其基本职能是从总体上进行综合协调，不同于行业规划、部门规划、专题规划。不仅要对经济、人口、社会、环境、资源等进行协调规划，而且要对条块之间、块块之间、区内区外之间进行协调规划。除此之外，还要对主要产业部门这间、主导产业与配套产业之间进行协调规划。不同层面形成的规划一般是单项规划。单项规划是综合规划的基础。它与综合规划相互联系，构成了区域经济规划的体系。

二、区域经济规划方法

（一）常见的区域经济规划方法

区域经济规划方法的选用与规划的目的、规划的任务、规划的工作时间和经费等因素有关。区域经济规划工作者必须了解规划的特性、规划的目的和人物要求，采用相适宜的规划方法。区域经济规划作为区域经济学与规划学的交叉科学，它有自身的一套理论与方法。常见的区域经济规划方法有系统法、综合平衡法、比较法、数学模拟法等[3]。

1.系统法

系统法又称系统分析法。系统法的理论认为区域本身就是一个复杂的系统，是有着相互联系的诸要素组成的完整综合体。区域的组成要素，如土地、水域、植被、人口、工业、农业、城镇、中心村、各种基础设施、建筑物、生态工程等等，都是区域系统中的一个要素，一个子系统。

系统分析法一般有三个基本环节：首先是系统问题的形成，即确定规划的区域、规划的目的要求和发展总体目标和具体目标。第二，系统分析，即对系统的各种不确定因素、系统的组织、结构、状态和可能的变化，通过综合处理，建立模型，反复验证，以做出判断，并提出抉择方案。第三，分析设计方案（包括书面报告、图件等）提出后，或者分析设计方案实施过程中，根据效益、成本、影响等基本指标，对规划设计方案做出综合评价。

2.综合平衡法

综合平衡法是传统综合方法中的一种，是编制国民经济长期计划采用的方法。同时，综合平衡法对产业布局规划、特别是区域经济规划十分也十分重要。

所谓平衡，就是各种关系的处理。综合平衡法的具体含义包括，一是它要求生产与消费之间的平衡，第一、第二、第三产业及内部各具体产业部门之间协调平衡；二是对各产业部门、区位布局和厂址进行选择时，应加强彼此之间的相互协作与专业化分工；三是尊重区域间的经济、社会、人文联系，立足本区，广泛开展区际分工与协作，使各区域平衡发展；四是使生产发展与各种条件和资源在空间配置上协调平衡，以便使自然条件和各种资源得到充分的开发和利用；五是合理分配使用人、财、物，安排建设速度和顺序，使生产与基础设施建设、生产与资金、技术和劳动力以及生产与生活之间相互协调配套，加快建设步伐，调高投资效率。

综合平衡法一般分为3个步骤：①确定综合平衡的内部内容和指标体系；②预测发展需求，包括部门发展和地区发展的预测，确定各项目的需求量；③综合平衡，通过供需双方的比较，反复调整，最后确定规划方案。

3.比较法

比较法是科学研究的基本方法之一，也是地理学认识区域特征和规划学进行方案论证、择优方案的基本方法。比较法在规划工作中被广泛地运用。比如：第一，通过规划区域与其他区域的对比，认识区域的优势，明确其发展方向。第二，发展目标与具体指标的制定。社会经济发展都有一定的规律性。只要条件类似或大体相同，不同国家、不同地区的同一社会经济现象会表现出某种共同的特征和发展趋势，因此区域规划自标和具体指标经常是对不同发展阶段、不同国家、不同地区的同类指标进行对比和分析才加以确定的。第三，重点开发地区和经济建设项目布局地点的选定。它们都是以区域的宏观研究为指导，以区域内各地方微观研究为基础，根据资源、环境、基础设施以及地区关系，选择多个方案加以比较的结果。

比较法的工作步骤一般是，①选择比较对象；②确定比较标准；③分析评价。

4.数学模拟法

在区域规划中采用数学模拟法是非常必要的。因为如果规划研究只停留在定性描述、定性分析、定性下结论的话，往往分析不准确，论证不充分，结论不确切。在规划研究中引入数学模拟法，可以使规划建立在更加理论化、科学化的基础上，提高规划成果的质量和实用价值。另一方面，采用数学模拟法，能比较有效地掌握多方面的大量信息并进行有效地整理，解决多目标、多方案、多种结构所提出的复杂要求。实践表明，自从60年代以来，电子计算机技术和数学模拟方法应用于区域规划研究，使得以多目标、多要素、复杂结构，多方案和动态变化为特征的区域发展规划的许多问题得到了较为满意的解决。

当然，因科技的发展和进步，在区域经济规划中也逐步应用了一些新规划方法和手段。比如采用多学科综合的方法，而不单是采用少数学科的简单的方法。又如广泛采用电子计算机网络、GIS技术、决策支持系统（DSS）技术、遥感测绘、航空照片、卫星观测等先进的科技手段和技术，在数学应用方面广泛采用模糊学等不确定因素分析方法[4]，并采用数学模型和模型体系。

（二）区域经济规划方法的发展

1.国外发展状况

区域经济规划方法是伴随区域经济规划的发展而不断发展起来的。国外区域经济规划已有较长的历史。规划的方法在漫长的研究历程中不断的更新和发展，现已十分先进。

国外的区域经济规划建立在城市规划和工矿区位规划的基础之上，如1922年至1923年英国卡斯特煤矿区的规划和1929美国纽约的城市区域规划[5]。但这个时期的规划范围较小，相对比较简单。直到在上世纪40年代以前，区域经济规划的方法大多比较单一，主要采用工业区位方法和地理学法[6]。到了20世纪40年代，随着资本主义的发展，工业化和城市化进一步推进，城市在区域经济中的作用和地位日益显要，城市的规模大了，辐射和带动的区域范围也不断扩大，建设和规划工作面临着不少难题。英国在1944年首先编制大伦敦区域规划，随后大范围的区域经济规划先后在工业发达国家和原苏联及东欧国家普遍推开。这一个时期，区域经济规划的方法有了长足的发展，投入产出法和线性规划得到广泛应用。投入产出法的应用，为区域产业结构分析、区际贸易往来提供了有力的工具；线性规划则为资源的合理利用和优化配置提供了方便。

20世纪60年代以后，伴随着资本主义工业化和城市化所带来的人口、社会、环境和资源等方面的问题的研究，区域经济规划发展到了一个新的阶段。区域经济由单纯的经济向着经济、人口、社会、环境和资源五位体的综合性规划演进。为了适应区域经济综合规划的复杂性，这一时期区域经济规划方法又演进到了一个新的发展阶段。在西方，区域经济规划规划方法逐渐由定性描述、区划及分析等传统方法转变为使用系统工程、灰色控制系统、AHP法、系统动力学（SD）模型、多目标决策规划等方法[7]。进入1990年后，不少地区又将决策支持系统（DSS）技术引入区域经济规划编制工作，是规划方法手段革新的又一大转折点。这些新技术能帮助规划师与决策者们更好地解决规划实践中的种种问题，提高工作效率，弱化人为因素产生的主观性影响，并重视规划中的量化问题[8]。如今，区域经济规划不单是采用少数学科的简单的方法，而是采用多学科的综合的方法。如各国在区域规划中充分运用了RS，GIS，GPS等高新技术和以计算机作为主要工具的数学建模技术；这一方面方便于公众快捷、方便地参与规划，了解规划结果；另一方面改变了以往以定性研究为主的规划方法，对区域进行定量研究，使区域预测的发展目标尽可能接近区域实际发展[9]。在数学应用方面广泛采用模糊学等不确定因素分析方法，并采用数学模型和模型体系。目前，西方区域经济规划方法正向着数量化、模型化的综合模式演进。

2.国内发展状况

在我国，区域经济的规划方法的应用研究还处于初级阶段。1953年至1957年，为了配合工业新区和工业城市建设，我国曾经进行过以联合选厂为基础的区域规划。当时所采用的方法基本上是简单区位方法、地理学方法和数学方法。进入20世纪80年代后，中央决定发展国土规划工作。大部分省、市、区相继进行国土规划，并取得了一定成效。1982年山西省率先编制了省级、地区投入产出表，接着不少省、市、区也编制了投入产出表。此后，新疆编制了经济社会发展规划。在这个规划中，系统动力学得到了应用。而在天津和青海在区域宏观经济模型中，计量经济方法得到了应用。系统工程方法的应用有助于提高区域经济规划的编制水平；模型技术的运用有助于区域经济规划进行定量分析，提高规划的质量[1]。

后来，随着区域经济规划研究与实践的逐步展开，各种不同的区域经济规划方法相继呈现。1990年，李德贵和李坚建立了一整套基本指标模型体系和诱导指标动态滚动模型体系，用于在制定云南思茅地区、昆明市晋宁县的发展战略规划，使所指定的战略目标和规划，具有较高的精度和自适应能力[4]。1997年，高荣兴把正特征矢量法与网络技术结合起来，给出了一类区域经济网络模型，并提出一种寻求有效解的Pareto最优算法[10]；1998年，姜爱林、包纪祥等对区域经济规划的模型方法进行定量研究，尝试将定性分析方法与定量研究方法组合起来研究区域的规划问题[11]；2001年，李树桂就区域经济规划的理论、原则、内容和方法进行了研究与阐述[1]；同年，齐新安在区域经济规划的基本概念和多目标最优化问题的基本定义基础上，对运用多目标最优化方法解决区域经济规划问题的思路、建模步骤和原则等进行了讨论，并结合一些具体的应用实例做了分析[12]；2003年，李文实等探讨了GIS在区域规划研究中管理数据、分析数据、辅助决策和表达规划成果等几个方面的应用，并就GIS在县域城镇体系规划中的应用给出了一个探索性的实证研究，最后得出GIS技术方法在区域经济规划中有着广阔应用前景的结论[13]；2005年，毛汉英就新时期区域规划的理论、方法与实践进行的探讨，文中提出新时期的区域规划应该普及遥感和GIS技术的应用，使区域规划从野外调查、资料收集、数据处理、计算模拟、规划制图到实施监督全过程实现信息化[14]；同年，赵红蕊、饶顺斌开展了把GIS技术用于重庆市宏观经济规划辅助决策中的研究[15]；唐景峰也对区域规划理论和方法做探讨，提到地理比较法是应用于重点开发地区和经济建设项目布局地点选定中的重要方法[16]。2007年，周庆文等将模糊综合评判应用于西部区域规划中，建立了一套适用于西部地区的综合指标评价体系[17]。同年，又将灰色关联决策与层次分析法结合应用于区域经济规划中，两者的结合使决策过程中灰色信息的“白色”化而且使决策因素量化，增强了决策的科学性和可靠性[18]。

产业发展规划方法篇5

关键词：化工行业;安全发展;规划;原则与内容

随着我国经济的日益发展与进步，化工产品给人们的生活带来了许多益处。人们对化工产品的需求也越来越多，必然会导致化工产品生产规模扩大化、集中化以及集聚化。据了解，在我国的一些地区，化工行业生产企业已经形成了一定的规模。据相关资料统计，我国的化学工业园区已经有了千余家。但是，由于各个地方的化学工艺不同，相关设备普遍陈旧，自动化水平不高，从业人员的素质不高，一些危险化学品缺乏健全的安全管理法律法规，导致危险化学品的重大事故时有发生。化工行业的安全生产形势十分严峻，因为化工行业的重大事故，不仅严重威胁着从业人员的生命安全，给国家造成严重的经济损失，还会对环境产生很大的污染。为此，国家通过制定“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，增加对化工行业安全生产的投入，定制合理的法律法规，加强对我国化工行业安全生产发展进行规划，促进我国化工行业快速、安全、健康的发展。

1化工行业安全发展规划的基本原则

(1)化工工业安全发展规划的指导思想方针

积极贯彻国家“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，发展化工行业，首先要树立强烈的安全意识，只有安全生产，才能够避免人们的生命和国家财产遭受威胁，才能够保证我国经济的快速发展。

(2)坚持“安全第一，预防为主、综合治理”的基本原则

通过对危险化工企业的结构进行规划，通过分析各个生产、运输、销售环节，从根本上减少事故发生的可能，降低事故的危害程度。同时加强各个部门的监督及管理、治理，努力减少事故的发生。

(3)坚持“合理规划，合理布局”的原则

结合化工园及化工集中区的配套工程，综合考虑人们生产生活的需要，对化工企业进行统筹规划，为化工企业选择合理的位置。

(4)坚持以“资源共享，划分区域”的基本原则

通过分析各个行政区域的经济发展，生产分布以及资源与环境，明确化工园区及化工集中区，结合化工企业的实际布局，对化工企业给予应急的救援措施，对于重大的事故遵循统一指挥、资源共享的原则，使单位自救与社会自救互相结合，从而减少因事故而造成的损失。

(5)坚持“依法管理，控制数量”的原则

根据《中华人民共和国安全生产法》《、危险化学品安全管理条例》等法律法规，对各个行政区域的化工企业进行合理布局，依法规范化工企业的数量和生产规模，促进化工企业的安全、健康发展。

2化工行的安全发展规划内容

根据化工行业安全发展的基本原则，指导方针，对化工行业安全生产的现状进行改善，编制出化工行业安全发展的内容。

(1)对化工行业生产进行合理的布局，统筹规划，科学管理，严格控制危险化学品的生产规模，明确危险源的位置，采取有效的措施，减少事故发生的概率，降低事故造成的危害。首先，通过分析化工行业及化学危险品的生产、储存、运输、使用以及废弃物的处理过程中可能产生的危险，采取合理措施，减少事故的发生。其次，通过分析化工和化学危险品的危险源，增加对安全生产的投入。再次，根据化工行业主要存在的问题，结合化工企业的实际情况，对原有的安全管理条例以及安全生产标准规范进行修改或修订，提高安全管理技术人员的综合素质，加强企业从业人员的安全意识。此外，通过对化工安全生产事故的实例进行分析，对管理的缺陷，人才匮乏以及环境布局的缺陷进行说明。

(2)“安全第一，预防为主，综合治理”的指导思想是根据我国相关的法律法规制定的。其目的是为了实施可持续发展战略，加强对安全生产的管理，降低事故的发生概率，降低事故造成的危害。

(3)安全发展规划的主要任务。这是化工行业的核心，它包含以下几个方面的内容。①通过对化工园区及化工集中区进行统筹规划，进行合理的布局，明确化工产品的生产区域及存储位置，依照化工单位的实际情况，根据人们的生产生活需要，对化工单位的危险化学品储存位置进行选择。②综合化工区域的消防情况，结合规划区的消防及未来发展的情况，在适当的位置建立消防站，保证整个园区的安全生产。③积极实施国家对化工及化学危险品的法律法规。④加强化工和化学危险品的监督管理，监督管理责任主体包括执法监督管理机构和执法人员等。⑤加强化工和化学危险品安全管理教育。通过定期或不定期对企业负责人、企业安全监督管理人以及特种作业从业人员和新入职人员进行安全知识的专业培训，加强安全意识。⑥对危险化学品进行综合治理。首先要对危险化学品的生产、存储、使用单位进行整治。其次，要对危险化学品的运输进行整治。再次，对消防进行整治。

(4)确保安全发展规划的措施。首先，通过政策及技术等方面保证安全发展规划。其次，通过合理规划，投入以及监督管理来保证。再次，通过提高人们的责任感以及思想意识保证安全发展。

(5)规划实施大的项目。通过港口、消防以及GPS动态监控系统建设，发挥整个化工产业的集中优势，实现安全生产，促进未来化工行业的安全、快速、健康发展。

3结语

总之，化工行业的安全发展，不仅关系到人身安全，也关系到国家的财产安全，只有依据化工行业的发展现状，制定合理安全发展规划，才能促进化工行业安全、快速、健康的发展，才能使化工行业为人类创造更大的价值。

参考文献：